Corte Costituzionale Sentenza n° 296 –Trasporto persone ferrovie dello Stato – Azioni giudiziarie – Proponibilita’ condizionata al reclamo in via amministrativa – Illegittimita’ costituzionale

Giudizio di
legittimita’ costituzionale in via incidentale, promosso con ordinanza
del 31 luglio 2007 dal Giudice di Pace di Roma – Trasporto di persone
sulle ferrovie dello Stato – Azioni giudiziarie derivanti dal contratto
di trasporto – Proponibilita’ condizionata alla previa presentazione
del reclamo in via amministrativa, salvo il caso di danno alla persona
del viaggiatore – Indebita deroga al principio generale dell’accesso
immediato alla giurisdizione ordinaria – Violazione del principio di
uguaglianza e del diritto di difesa -Illegittimita’ costituzionale. – (GU n. 32 del 30-7-2008 )   

                                                 LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimita’
costituzionale dell’art. 15, primo comma, dell’allegato al regio
decreto-legge 11 ottobre 1934, n. 1948 (Nuovo testo delle condizioni e
tariffe per il trasporto delle persone sulle ferrovie dello Stato),
convertito in legge 4 aprile 1935, n. 911 (Conversione in legge del
r.d.l. 11 ottobre 1934, n. 1948, concernente l’approvazione di nuove
«Condizioni e tariffe per il trasporto delle persone sulle Ferrovie
dello Stato») e riprodotto dall’art. 17 del decreto ministeriale del 13
dicembre 1956 (Approvazione del nuovo testo delle Condizioni e Tariffe
per i trasporti delle persone sulle ferrovie dello Stato), promosso con
ordinanza del 31 luglio 2007 dal giudice di pace di Roma nel
procedimento civile vertente tra Raguso Girolamo e Trenitalia s.p.a. ed
altra, iscritta al n. 34 del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale,
dell’anno 2008.
Visti l’atto di costituzione di Trenitalia s.p.a. nonche’ l’atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; Udito
nell’udienza pubblica del 24 giugno 2008 il Giudice relatore Alfio
Finocchiaro;
Uditi l’avvocato Fabio Cintioli per Trenitalia s.p.a. e l’avvocato
dello Stato Luca Ventrella per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ordinanza del 31 luglio 2007, il Giudice di pace di Roma – nel
corso di giudizio per il risarcimento dei danni materiali subiti in
conseguenza di un furto avvenuto a bordo di una vettura letto sulla
tratta Lecce-Milano – ha sollevato questione di legittimita’
costituzionale dell’art. 15, primo comma, dell’allegato al regio
decreto-legge 11 ottobre 1934, n. 1948 (Nuovo testo delle condizioni e
tariffe per il trasporto delle persone sulle ferrovie dello Stato),
convertito in legge 4 aprile 1935, n. 911 (Conversione in legge del
r.d.l. 11 ottobre 1934, n. 1948, concernente l’approvazione di nuove
«Condizioni e tariffe per il trasporto delle persone sulle Ferrovie
dello Stato»), e riprodotto nell’art. 17 del decreto ministeriale 13
dicembre 1956 (Approvazione del nuovo testo delle Condizioni e Tariffe
per i trasporti delle persone sulle ferrovie dello Stato), per
violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione. Riferisce il
remittente che la norma citata – subordinando obbligatoriamente la
proposizione dell’azione giudiziaria alla preventiva presentazione del
reclamo in via amministrativa – imporrebbe la necessita’ di accogliere
l’eccezione di inammissibilita’ della domanda, sollevata da Trenitalia
s.p.a., per avere l’attore omesso di presentare il preventivo reclamo
amministrativo nelle forme previste, ma che tale norma e’
incostituzionale in quanto «costituisce una condizione di
proponibilita’ fortemente lesiva del diritto di difesa, nonche’ un
ingiustificato privilegio dell’Ente (tanto piu’ che oggi questo e’
stato privatizzato) in relazione al principio di uguaglianza delle
parti del contratto, considerata la natura tipicamente privatistica del
rapporto instaurato con il contratto di trasporto ferroviario».
La questione di costituzionalita’, non superabile per via
interpretativa, sarebbe inoltre rilevante in quanto la norma
denunciata, ove venisse dichiarata incostituzionale, non potrebbe
essere applicata nel giudizio a quo, con conseguente reiezione
dell’eccezione preliminare avanzata dalla difesa di Trenitalia s.p.a. e
prosieguo dell’esame del merito del giudizio stesso.
2. – Si e’ costituita in giudizio Trenitalia s.p.a., chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o infondata.
La questione sarebbe innanzitutto inammissibile per avere il rimettente
indicato la norma di legge impugnata in maniera perplessa e priva di
congrua motivazione, nonche’ per essere state impugnate una norma di
rango legislativo ed una di rango regolamentare, senza una precisa
indicazione del rapporto intercorrente tra esse.
La questione sarebbe altresi’ infondata in quanto la Corte
costituzionale ha affermato che il diritto di difesa non e’ un valore
assoluto, essendo sottoposto al contemperamento con altri valori
costituzionali. Pertanto, il previo esperimento di un reclamo non si
porrebbe in contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione, purche’
se ne dimostri la ragionevolezza e purche’ sia sorretto da
corrispondenti ragioni di ordine costituzionale, quali ragioni di
economia processuale e la salvaguardia di interessi generali non
contrastanti con i diritti costituzionali di azione e di difesa.
Nel caso di specie, l’onere di esperire il reclamo preventivo sarebbe
coerente con la finalita’ di livello costituzionale di assicurare la
ragionevole durata del processo, perche’ eviterebbe un sovraccarico
dell’apparato giudiziario, sarebbe imperniato su limiti e modalita’
assolutamente ragionevoli e non gravose, non essendo soggetto a termini
di decadenza, sarebbe strumentale ad un interesse generale impersonato
dal concessionario del servizio pubblico di trasporto ferroviario che
e’ gravato dagli oneri del servizio universale, e sarebbe altresi’
strumentale alla tutela del consumatore, al quale viene offerta la
possibilita’ della soddisfazione immediata delle sue ragioni senza
dover attendere i tempi lunghi del processo.
Il giudice rimettente avrebbe dunque dovuto procedere ad
un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma e rendersi
conto che si trattava semplicemente di una condizione di mera
procedibilita’ dell’azione.
Inoltre, al legislatore sarebbe consentito di regolare in modo non
rigorosamente uniforme i modi della tutela giurisdizionale a condizione
che non siano vulnerati i principi fondamentali di garanzia ed
effettivita’ della tutela medesima, come anche la piu’ recente
legislazione, sia italiana che dell’Unione europea, starebbe a
testimoniare. Inoltre, la disciplina impugnata, dando vita ad un
istituto avente finalita’ deflattiva, andrebbe altresi’ favorevolmente
valutata alla luce del fondamentale canone della ragionevole durata del
processo di cui all’art. 111 della Costituzione.
3. – Nel giudizio e’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
Secondo la difesa erariale, la questione sarebbe innanzitutto
inammissibile per avere il rimettente descritto in maniera
insufficiente la fattispecie, non risultando se il viaggiatore abbia
riportato un danno alla persona. La questione sarebbe altresi’
infondata in quanto l’onere di preposizione del reclamo preventivo non
si tradurrebbe in uno svantaggio per la parte privata, risolvendosi, al
contrario, in una modalita’ di soddisfazione della pretesa sostanziale
piu’ pronta e meno dispendiosa. Inoltre, la natura di servizio pubblico
propria dell’attivita’ di trasporto ferroviario non sarebbe
contraddetta dall’assunzione da parte dell’ente esercente della forma
di societa’ per azioni e renderebbe non irragionevole la scelta
discrezionale del legislatore di prevedere a carico della parte privata
il previo esperimento del reclamo amministrativo.
Considerato in diritto
1. – Il Giudice di pace di Roma dubita della legittimita’
costituzionale dell’art. 15, comma primo, dell’allegato al regio
decreto-legge 11 ottobre 1934, n. 1948 (Nuovo testo delle condizioni e
tariffe per il trasporto delle persone sulle ferrovie dello Stato),
convertito in legge 4 aprile 1935, n. 911 (Conversione in legge del
R.D.L. 11 ottobre 1934, n. 1948, concernente l’approvazione di nuove
«Condizioni e tariffe per il trasporto delle persone sulle Ferrovie
dello Stato»), nella parte in cui, salvo il caso di danno alla persona
del viaggiatore, non prevede che possono essere promosse contro
l’Amministrazione le azioni basate sulle disposizioni dello stesso
regio decreto se l’avente diritto, non abbia presentato reclamo in via
amministrativa e non siano trascorsi 120 giorni dalla presentazione del
reclamo stesso, per violazione dell’art. 3 della Costituzione, in
relazione al principio di uguaglianza delle parti, considerata la
natura tipicamente privatistica del contratto di trasporto ferroviario;
nonche’ per violazione dell’art. 24 della Costituzione, in quanto, come
rilevato dalla Corte costituzionale con la sentenza di accoglimento n.
40 del 1993, tale norma costituirebbe una condizione di proponibilita’
fortemente lesiva del diritto di difesa.
2. – L’eccezione, sollevata da Trenitalia s.p.a., di inammissibilita’
della questione per avere il remittente impugnato un regolamento e non
la legge, non e’ fondata.
Il giudice a quo, infatti, ha impugnato l’art. 15, primo comma,
dell’allegato al regio decreto legge n. 1948 del 1934, ed ha solo
aggiunto e precisato che tale disposizione e’ riprodotta da un
successivo regolamento del 1956 (che e’ esattamente identico alla legge
del 1934), senza in alcun modo esporre di voler impugnare il
regolamento, o la legge e il regolamento congiuntamente.
3. – Parimenti non fondata e’ l’eccezione proposta dalla difesa
erariale secondo cui il rimettente avrebbe descritto in maniera
insufficiente la fattispecie, non risultando se il viaggiatore abbia
riportato un danno alla persona. Il rimettente dice chiaramente che
l’attore ha citato in giudizio Trenitalia «al fine di ottenere il
risarcimento dei danni materiali subiti in conseguenza di un furto ad
opera di ignoti»: e’ dunque evidente che l’attore chiede solo i danni
relativi al furto del bagaglio, non altro.
4. – Nel merito, la questione e’ fondata.
4.1. – Questa Corte, con la sentenza n. 40 del 1993, ha dichiarato la
illegittimita’ costituzionale dell’art. 58 del d.P.R. 30 marzo 1961, n.
197 (Revisione delle condizioni per il trasporto delle cose sulle
ferrovie dello Stato), nella parte in cui, in tema di trasporto
ferroviario delle merci, non prevedeva l’esperibilita’ dell’azione
avanti gli organi della giurisdizione ordinaria in mancanza del
preventivo reclamo in via amministrativa.
A sostegno della pronuncia – nel richiamare la diversita’ esistente fra
la norma impugnata e l’art. 443, primo comma, del codice di procedura
civile, secondo cui la domanda relativa alle controversie in materia di
previdenza e assistenza obbligatorie non e’ procedibile se non quando
siano stati esauriti i procedimenti prescritti dalle leggi speciali per
la composizione in sede amministrativa o siano decorsi i termini ivi
fissati per il componimento dei procedimenti stessi – la Corte ha
affermato che l’art. 58 del d.P.R. citato integra «una condizione di
proponibilita’ che menoma fortemente il diritto di difesa garantito
dall’art. 24 della Costituzione», nonche’ «un privilegio
ingiustificato, come tale lesivo del principio di uguaglianza stabilito
dall’art. 3 della Costituzione». Ed ha concluso che «l’adeguamento
della norma impugnata ai principi costituzionali, secondo quanto
ampiamente motivato nella sentenza n. 15 del 1991, non puo’ non seguire
il modello gia’ tratteggiato con la sentenza n. 530 del 1989,
rimettendo all’interessato la scelta tra il preventivo esperimento del
reclamo in via amministrativa (fatta salva, nel contempo, la successiva
attivazione dell’impugnativa innanzi al magistrato) oppure l’immediato
ricorso all’azione giudiziaria».
Queste stesse considerazioni stanno alla base della dichiarazione
d’illegittimita’ costituzionale dell’art. 15, primo comma, allegato al
r.d.l. 11 ottobre 1934, n. 1948, convertito in legge 4 aprile 1935, n.
911, attesa l’identita’ sostanziale tra il trasporto di cose spedite
(disciplinato dalle norme in tema di trasporto di cose) e il trasporto
di cose portate dal viaggiatore con se’, (disciplinato dalle norme in
tema di trasporto di persone). Siffatte conclusioni sono, peraltro,
conformi alle altre decisioni di questa Corte in tema di cosiddetta
“giurisdizione condizionata”, dalle quali emerge che il principio
generale e’ quello dell’accesso immediato alla giurisdizione ordinaria,
che puo’ essere ragionevolmente derogato da norme ordinarie, di stretta
interpretazione (sentenza n. 403 del 2007), solo in presenza di
“interessi generali” o di pericoli di abusi (sentenze nn. 403 del 2007
e 82 del 1992) o di interessi sociali (sentenza n. 251 del 2003) o di
superiori finalita’ di giustizia (sentenza n. 406 del 1993);
circostanze che sono state ravvisate nel caso di controversie nascenti
da rapporti di lavoro (sentenza n. 82 del 1992) o di assicurazioni
obbligatorie (sentenza n. 251 del 2003), ma che non possono certo
ravvisarsi nel caso di controversie con le Ferrovie, come non sono
stati ravvisati in tema di attivazione di linea telefonica (sentenza
n.403 del 2007) e in tema di ricorsi alle poste (sentenza n. 15 del
1991).

per questi motivi

                                                LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la illegittimita’ costituzionale dell’art. 15, primo comma,
dell’allegato al regio decreto-legge 11 ottobre 1934, n. 1948 (Nuovo
testo delle condizioni e tariffe per il trasporto delle persone sulle
ferrovie dello Stato), convertito in legge 4 aprile 1935, n. 911
(Conversione in legge del r.d.l. 11 ottobre 1934, n. 1948, concernente
l’approvazione di nuove «Condizioni e tariffe per il trasporto delle
persone sulle Ferrovie dello Stato»).
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere: Di Paola Depositata in cancelleria il 25 luglio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola