IL FERMO AMMINISTRATIVO DI AUTOVEICOLI

Il fermo amministrativo di beni mobili registrati quale misura volta a sollecitare ed agevolare la riscossione fu introdotto dalla è previsto dall’art. 91 bis del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, così come introdotto dalla L. n. 669/1996 e successivamente modificato dall’art. 16, co.1, del D.lgs n.46/99 che previde l’istituto all’art. 86 del D.P.R. n. 602/73.

Le perplessità in ordine al sistema di tutela da garantire al debitore agito riflettono i dubbi in ordine alla natura dell’istituto ora considerato espressione di un potere squisitamente pubblicistico volto procurare alla p.a. un mezzo di soddisfazione della garanzia patrimoniale, ex adverso, per altro orientamento provvedimento strumentale all’esecuzione forzata di competenza della giurisdizione ordinaria.  Le Sezioni Unite della Cassazione aderendo al secondo orientamento hanno attribuito la tutela alla giurisdizione ordinaria trattandosi evidentemente di un mezzo per la realizzazione di un credito da attuarsi a mezzo della forme previste dall’art. 57 del D.P.R. n. 602/73, opposizione all’esecuzione e agli atti esecutivi ( C. Cass. S.U. ord.17 gennaio 2007, n. 875).

Ulteriori incertezze derivano dall’introduzione della L. 248/06, che prevede che provvedimento di fermo amministrativo di cui all’art. 86 del D.P.R. n. 602/73 è soggetto ad impugnazione dinanzi alle commissioni tributarie.  I dubbi si risolvono laddove si evidenzi come la novella agisca nell’ambito delle materie di cui all’art. 2 del  D.lgs n. 546/92,  e cioè esclusivamente nelle materie che competono alla giurisdizione tributaria.

Il fermo di autoveicoli determina una temporanea sottrazione del bene al godimento del suo proprietario, e un temporaneo vincolo di indisponibilità mediante l’annotazione sul Pubblico Registro Automobilistico. Il debitore sottoposto alla procedura viene privato del diritto al godimento del bene, e se contravviene al divieto subisce la sanzione di cui all’art. 214, co. 8, CdS, che prevede la confisca del veicolo, oltre che ad una sanzione di natura pecuniaria.

Anch’esso è consequenziale, ad eccezione dei casi tassativi nei quali si presenta come sanzione accessoria rispetto ad una principale già comminata a cagione di violazioni al Codice della Strada.

In tal caso, e cioè ogni qualvolta si configuri come sanzione accessoria segue il regime della sanzione principale, sia con riferimento alla giurisdizione, per cui la domanda andrà proposta al giudice di pace, sia quanto ai mezzi di tutela, che sono quelli previsti dalla L. 689/81.

Come potere generale di riscossione esattoriale il fermo di autoveicoli è previsto dalla disciplina della riscossione esattoriale, e temporalmente si colloca fra la notifica della cartella esattoriale e l’inizio dell’esecuzione con il pignoramento.

E’ indubbiamente una misura di coercizione indiretta, volta cioè ad indurre il privato ad adempiere l’obbligazione portata nella cartella senza costringere la p.a. ad iniziare l’esecuzione. D’altra parte l’eventuale momento esecutivo troverà la p.a. avvantaggiata perché potrà agire proprio su quel bene su cui è stato posto il vincolo di indisponibilità.

Proprio a cagione di questa funzione agevolatrice parte dell’esecuzione, parte della giurisprudenza qualifica il fermo come atto di autotutela esecutiva di natura provvedimentale, ma non rivolto a degradare il diritto di proprietà che invece resta integro; né destinato ad una qualsivoglia forma di espropriazione di tale diritto giacchè la p.a. non potrà soddisfarsi direttamente sull’autoveicolo, ma dovrà pur sempre adire il giudice dell’esecuzione, rispettando le forme del processo di esecuzione previste dal c.p.c..Rispetto a tali forme la notifica della cartella esattoriale è equivalente alla notifica del titolo esecutivo e del precetto e il fermo è solo un vincolo equivalente all’ipoteca nella procedura esecutiva immobiliare. Conseguenza ne è che la sua impugnazione appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, ma non in funzione di giudice dell’esecuzione, giacchè l’esecuzione non è ancora iniziata.

Recente sentenza ha risolto le perplessità in ordine al mancato preavviso di fermo, ammettendo l’impugnazione finanche dell’estratto di ruolo, laddove il debitore non abbia avuto conoscenza della cartella esattoriale in omaggio all’esigenza di garantire al destinatario della stessa il recupero del momento di garanzia giurisdizionale perduto a causa dell’omessa rituale notifica dell’ordinanza ingiunzione o del verbale di accertamento di violazioni al CdS (C. Cass. 6 ottobre 2006, n. 26411).

Diverso orientamento, nega la impugnabilità del preavviso di fermo, in quanto atto inidoneo ad incidere negativamente nella sfera giuridica del destinatario, e ritiene, invece che l’opposizione all’esecuzione possa essere promossa nel processo civile solo sub specie di opposizione a precetto, e cioè a fronte ad una semplice minaccia di esecuzione, e tale minaccia è rappresentata dalla cartella esattoriale, che, come detto, vale quale notifica del titolo esecutivo e del precetto.

Ne deriva che, in punta di diritto, che l’impugnazione del fermo da parte del privato vada, una volta ammessa la natura del fermo come atto di autotutela esecutiva, qualificata come opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c. .

Obiezione a farsi è che il sistema di riscossione esattoriale elude l’ammissibilità sia dell’opposizione all’esecuzione, che dell’opposizione agli atti esecutivi con l’unica eccezione che abbia riguardo all’impignorabilità dei beni colpiti. Ma accettando la premessa per cui quando c’è fermo non possa ancora parlarsi di pignoramento, una questione che abbia ad oggetto l’impignorabilità del bene non potrebbe essere fatta valere perché presupporrebbe come già avvenuto il pignoramento L’unico rimedio sembrerebbe essere quello quello rappresentato dal provvedimento cautelare atipico di sospensione del fermo di cui all’art. 700 c.p.c..

Occorre considerare che la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittimo il sistema di riscossione esattoriale qualora autorizzato dalla legge per la riscossione di crediti non aventi natura tributaria.

Di conseguenza anche il divieto di agire in opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi vigerebbe solo quando il credito portato nella cartella per il quale sia stato disposto il fermo di autoveicoli sia di natura tributaria.

In tutti gli altri casi il rimedio per il privato sarebbe quello tipizzato delle opposizioni e quindi sarebbe inammissibile il procedimento cautelare ex art. 700 c.p.c., giacchè difetterebbe il requisito della sussidiarietà.

Chiarendo, se il credito è tributario la giurisdizione appartiene alla commissione tributaria, se invece è ad esempio un credito previdenziale con le relative sanzioni la giurisdizione sarà del g.o. in funzione di giudice del lavoro; infine, se il credito attiene ad una violazione alle norme del Codice della Strada con le relative sanzioni la giurisdizione spetterà al g.o. competente per materia, quale è il giudice di pace ( C. Cass. 18 luglio 2005, n. 15149).

Secondo un orientamento della giurisprudenza amministrativa, invece, il fermo discrezionale di autoveicoli è un vero e proprio provvedimento non di autotutela esecutiva, ma di cura dell’interesse pubblico alla regolarità delle entrate finanziarie dell’ente pubblico creditore. Creerebbe. Pertanto, un effetto degradante, sia pur nei limiti di una compressione del diritto di proprietà che formalmente resta integro nella titolarità, in quanto a essere compresse sono solo le facoltà tipiche di godimento e disposizione, di cui all’art. 832 c.c..

Per tale orientamento, sebbene minoritario, l’impugnazione del fermo apparterrebbe alla giurisdizione amministrativa; qualche isolata pronuncia giunge addirittura a ricondurla alla giurisdizione amministrativa esclusiva, facendola rientrare nella materia dei servizi pubblici essenzialidi cui la concessione esattoriale rappresenterebbe una ipotesi.

Il Consiglio di Stato ha più volte sconfessato tale tesi, e ciò per due ordini di ragioni (Consiglio di Stato, 13 settembre 2005 n. 4689).

Il primo adduce che la giurisdizione elusiva del giudice amministrativo si riferisce alle controversie fra concedente e concessionario del servizio pubblico, non anche alle controversie fra concessionario e singolo utente del servizio, debitore iscritto a ruolo.

Il secondo argomento contrario osserva che il fermo di autoveicoli non è un provvedimento in atto ma un semplice comportamento materiale perché interviene in una fase successiva alla formazione del titolo esecutivo e quindi in base alla sentenza della Corte Costituzionale n. 204/04, va riconosciuta la giurisdizione ordinaria oppure quella tributaria a seconda della natura del credito avanzato nella cartella.