XIII LEGISLATURA
CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 74 |
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa dei deputati
DE BENETTI, PAISSAN, SCALIA, BOATO, CENTO, DALLA CHIESA,
GALLETTI, GARDIOL, LECCESE, PECORAROSCANIO, PROCACCI,
TURRONI
Norme per la tutela dei diritti dei consumatori e degli
utenti. Istituzione dell’Ufficio del Garante e del Consiglio
dei consumatori e degli utenti
Presentata il 9 maggio 1996
XIII LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE – N. 74
Onorevoli Colleghi! – “La Comunità contribuisce al conseguimento di un livello elevato di protezione dei consumatori, mediante azioni specifiche di sostegno e di integrazione della politica svolta dagli Stati membri al fine di tutelare la salute, la sicurezza e gli interessi economici dei consumatori e di garantire loro un’informazione adeguata”. Così, nel Trattato di Maastricht, i Paesi della Comunità europea hanno riaffermato il principio della tutela dei diritti del consumatore, che ormai appartengono a pieno titolo alla categoria dei diritti fondamentali della persona. Questa affermazione non deve stupire. I diritti della persona, anche quelli fondamentali, hanno carattere storico. Si affermano in particolari circostanze contrassegnate da lotte per l’affermazione di nuove libertà contro vecchi poteri; emergono gradualmente, non tutti in una volta e non una volta per sempre. La libertà religiosa è un effetto delle intolleranze confessionali di ogni segno; le libertà civili della lotta dei Parlamenti contro i sovrani assoluti; le libertà politiche e quelle sociali, della nascita, crescita e maturità del movimento dei lavoratori salariati, dei contadini nullatenenti e dei poveri che chiedono ai pubblici poteri non solo il riconoscimento della libertà personale e delle libertà negative, ma anche la protezione del lavoro contro la disoccupazione, i primi rudimenti d’istruzione contro l’analfabetismo e l’assistenza per l’invalidità e la vecchiaia, tutti bisogni a cui gli industriali e i proprietari terrieri potevano provvedere da soli. Accanto ai diritti sociali, che sono stati anche chiamati della seconda generazione, oggi sono emersi i cosiddetti diritti della terza generazione. Questi ultimi costituiscono una categoria ancora molto eterogenea, che comprende il diritto a vivere in un ambiente non inquinato, il diritto alla salute, il diritto alla qualità dei prodotti che vengono consumati e dei servizi usufruiti; in una parola il diritto alla qualità della vita. Ma nuove richieste si affacciano, e già si parla di diritti della quarta generazione riguardo agli effetti sempre più sconvolgenti della ricerca biologica, che potrebbe consentire manipolazioni del patrimonio genetico di ogni singolo individuo. I diritti, quindi, nascono quando l’aumento del potere dell’uomo sull’uomo, che segue inevitabilmente al processo tecnico, cioè alla crescita della capacità degli esseri umani di “usare” la natura, gli altri esseri umani e gli animali, crea nuove minacce alla libertà dell’individuo oppure consente nuovi rimedi alla sua indigenza. Minacce cui si contravviene con richieste di limiti del potere, rimedi cui si provvede con la richiesta allo stesso potere di interventi protettivi; alle prime corrispondono i diritti di libertà o ad un non fare da parte dello Stato; ai secondi i diritti sociali o ad un agire positivo dello Stato. Per quanto le richieste dei diritti possano essere disposte cronologicamente in diverse fasi, o generazioni, le loro specie rispetto ai poteri costituiti sono sempre due soltanto: o impedirne i malefici oppure ottenerne i benefici. Nella lunga storia di questo confronto si è passati dalle guerre di religione alle rivoluzioni, dalle lotte sociali al confronto, a volte anche aspro, dei movimenti e delle associazioni popolari con le istituzioni. Negli ultimi due decenni la battaglia per l’affermazione dei diritti della terza generazione ha messo in evidenza un elemento nuovo: il ruolo indispensabile degli strumenti istituzionali per una realizzazione concreta sia dei diritti civili, sia dei bisogni e interessi racchiusi dal termine “qualità della vita”. Anche associazioni e movimenti nati in netta contrapposizione alle istituzioni per la difesa dell’ambiente, dei malati, dei portatori di handicap e dei consumatori hanno in gran parte modificato la loro azione, passando dalla lotta alle istituzioni tout court alla lotta contro le istituzioni inefficienti e negatrici. Questa nuova dimensione del contrasto tra società civile e istituzioni può portare a un risultato positivo: un dialogo concreto e costruttivo volto ad assicurare dignità e ruolo politico-istituzionale a nuove forme di rappresentanza, senza declassare il ruolo tipico e proprio dell’amministrazione pubblica. E’ un obiettivo certamente difficile da raggiungere, ma ampi spazi si stanno aprendo in alcuni settori come quelli: a) della consultazione permanente da parte delle istituzioni; b) della cooperazione funzionale in specifici momenti su questioni particolari, rispetto alle quali l’azione dei pubblici poteri possa essere potenziata dall’apporto di un volontariato esperto e motivato; c) della rimozione delle “barriere burocratiche”, dell’informazione e del controllo dei cittadini. In quest’ultima direzione si sono recentemente aperti, per effetto di alcune leggi e circolari ministeriali, piccoli, ma significativi spazi: dal diritto a identificare i funzionari pubblici responsabili di un servizio o di una pratica e a rivolgere loro specifiche contestazioni (circolare del Ministro per la funzione pubblica n. 36870 del 5 agosto 1989); a quello di potersi autocertificare alcune condizioni di cittadino (legge 4 gennaio 1968, n. 15, riesumata dopo venti anni di mancata applicazione); a quello di disporre di un “difensore civico” cui rivolgersi gratuitamente contro gli abusi della pubblica amministrazione (legge 8 giugno 1990, n. 142); a quello di chiamare la pubblica amministrazione a chiarire e dichiarare le ragioni dei suoi provvedimenti (legge 7 agosto 1990, n. 241). Ma questo non è ancora sufficiente perché utenti e consumatori in Italia non sono adeguatamente tutelati. La normativa del nostro Paese a tutt’oggi è molto lontana dall’essere adeguata alle direttive comunitarie, anche se esiste qualche felice eccezione come quella sulla responsabilità per i danni causati da prodotti difettosi, recepita dal nostro ordinamento con il decreto del Presidente della Repubblica 24 maggio 1988, n. 224. All’inizio abbiamo fatto riferimento al Trattato di Maastricht, ma già da molto tempo prima la Comunità europea aveva posto tra le sue priorità la realizzazione di una seria politica in favore dei consumatori per quanto riguarda il mercato, la distribuzione e i servizi. Nel preambolo del Trattato di Roma si afferma che lo scopo essenziale del Trattato è il miglioramento costante delle condizioni di vita e di occupazione della popolazione: all’articolo 100A del Trattato istitutivo della Comunità europea, al paragrafo 3, si aggiunge una dimensione esplicita, affermando che la Commissione, nelle sue proposte in materia di sanità, di sicurezza, protezione dell’ambiente e protezione dei consumatori, si basa su un livello di protezione elevata. Dal 1961, quando Sicco Mansholt, commissario per l’agricoltura, riunì per la prima volta i rappresentanti dei consumatori, la Commissione ha cercato di sviluppare una politica di tutela dei consumatori. Tuttavia a tale politica è stata dedicata una seria attenzione per la prima volta nel 1972 quando, in occasione dell’ampliamento degli Stati membri della Comunità europea, i capi di Stato e di governo dei sei Paesi fondatori sollecitarono un maggiore sforzo per studiare i problemi pratici dei cittadini. In seguito a tale passo, nel 1973 la Commissione istituì un servizio specializzato incaricato di occuparsi della protezione dell’ambiente e della tutela dei consumatori, e creò un Comitato (poi Consiglio) consultivo dei consumatori. Nell’aprile del 1975 venne adottato un primo programma per la tutela dei consumatori, ma soltanto a partire dal 1981, con l’adozione del secondo programma da parte del Consiglio dei ministri, la politica dei consumatori incominciò a svilupparsi in modo sensibile. Il primo Consiglio dei consumatori ha avuto luogo nel 1983 e da allora le riunioni del Consiglio dedicate a tale politica sono diventate una delle regolari attività della Comunità europea. Attività che nel 1989 ha portato alla definizione del “Piano di azione triennale di politica dei consumatori 1990-1992”, in cui venivano individuati quattro settori prioritari: 1) la rappresentanza dei consumatori; 2) l’informazione dei consumatori; 3) la sicurezza dei consumatori; 4) le operazioni commerciali dei consumatori. Il piano, nella sua fase iniziale, prevedeva sforzi intensi di tutti i Paesi membri per garantire l’attuazione delle direttive comunitarie rilevanti per la difesa dei consumatori. Nonostante tutto ciò l’Italia continua a essere l’unico Paese della Comunità europea che, insieme alla Grecia, non possiede una legge quadro organica di protezione dei consumatori ed utenti. Beninteso: esistono numerose leggi, anche attuative, delle direttive comunitarie che, specie negli ultimi anni, hanno reso meno insufficiente il quadro normativo sostanziale. Ma manca un’organicità di politica di protezione dei consumatori e utenti: che solo una “legge di organizzazione” può dare. Questa legge, appunto a tutt’oggi non esiste in Italia. Una lacuna che è necessario colmare al più presto. Tutelare i consumatori e i loro diritti significa dare la possibilità ai cittadini di partecipare più attivamente alle scelte in termini di servizi e prodotti offerti, contribuendo a determinare un mercato in cui il rispetto della qualità e la rispondenza alle esigenze degli utenti siano in primo piano. Proteggere i consumatori vuol dire compiere un importantissimo passo in avanti in termini di miglioramento nella fruizione dei diritti civili, impegnandosi per la difesa di una migliore qualità della vita e per l’affermarsi di un sistema produttivo che rispetti e salvaguardi l’ambiente. In questa direzione si muove la presente proposta di legge, che come obiettivo prioritario si pone l’istituzione di due organismi, un garante e un Consiglio, con l’incarico di tutelare in modo efficace i diritti dei consumatori e degli utenti. La proposta di legge si differenzia da altre animate da coincidenti scopi e finalità (e talora caratterizzate da soluzioni tecniche parzialmente analoghe) essenzialmente per due ragioni di profondo significato politico; a) attraverso l’istituzione del garante e del Consiglio (al primo collegato) si sottrae la politica di protezione dei consumatori alle (contingenti e spesso divergenti anche nel breve termine) influenze del potere esecutivo; b) attraverso l’accentuazione dei poteri di proposta e di consenso nell’attuazione di progetti di riconosciuto rilievo collettivo (nonché del potere di rappresentanza anche sul piano processuale) si rifiuta ogni concezione “assistenzialistica”, come quelle che prevedono finanziamenti “a pioggia” a favore delle diverse associazioni. Le quali associazioni devono ricevere dalla legge sostegni e non sussidi, dovendo provvedere alle proprie necessità di funzionamento attraverso i contributi dei soci ed i corrispettivi dei servizi resi ai soci, ai cittadini, alle istituzioni, specie locali.
