Situazione rifiuti in Campania
XV LEGISLATURA
Doc. XXIII
n. 2
COMMISSIONE PARLAMENTARE D’INCHIESTA
SUL CICLO DEI RIFIUTI E SULLE ATTIVITA`
ILLECITE AD ESSO CONNESSE
(istituita con legge 20 ottobre 2006, n. 271)
(composta dai senatori: Barbieri, Presidente; Piglionica, Segretario; Adduce,
Asciutti, Banti, Bulgarelli, Caforio, Girfatti, Libe`, Liotta, Matteoli, Mercatali,
Morra, Negri, Piccioni, Pirovano, Pittelli, Scalera, Viespoli, Zanone e dai
deputati: Franzoso, Vicepresidente; Piazza Camillo, Vicepresidente; Tucci,
Segretario; Benvenuto, Cesario, De Angelis, De Luca Francesco, Di Gioia,
Fedele, Giuditta, Grimaldi, Iacomino, Iannuzzi, Lomaglio, Martinelli, Misiti,
Pedulli, Rugghia, Russo Paolo, Saglia)
RELAZIONE TERRITORIALE SULLA CAMPANIA
(Relatori: sen. Roberto BARBIERI e sen. Donato PIGLIONICA)
Approvata nella seduta del 13 giugno 2007
Trasmessa alle Presidenze delle Camere il 13 giugno 2007
ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge 20 ottobre 2006, n. 271
TIPOGRAFIA DEL SENATO (500)
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I N D I C E
1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag. 9
2. L’attivita` della Commissione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 10
3. Il quadro attuale dell’emergenza rifiuti in Campania . . . . » 13
4. L’allarme per l’ordine pubblico e le infiltrazioni della criminalita`
organizzata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 14
5. Lo stato dell’impiantistica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 17
6. Verso il ciclo integrato dei rifiuti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 21
7. Le risorse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 24
8. La recente evoluzione della normativa in tema di emergenza
rifiuti in Campania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 26
9. Dopo il commissariamento: che fare . . . . . . . . . . . . . . . . . » 30
10. Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 33
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1. Premessa.
La fase di avvio dei lavori della Commissione parlamentare di inchiesta
sul ciclo dei rifiuti e sulle attivita` illecite ad esso connesse si e` sviluppata
lungo due principali direttrici.
Da un lato, si e` inteso promuovere un confronto con i responsabili
politici dei Dicasteri titolari di piu` dirette competenze sulle tematiche oggetto
dell’inchiesta; dall’altro, si e` cercato di affrontare in modo piu` approfondito
la situazione esistente in alcune realta` territoriali del Paese
che presentano profili di particolare gravita` in relazione all’oggetto dell’inchiesta.
Il primo dei due «filoni» di lavoro teste´ menzionati si e` tradotto in un
ciclo di sedute che, attraverso le audizioni dei Ministri dell’ambiente e
della tutela del territorio e del mare (6 e 13 febbraio 2007), dell’interno
(8 febbraio 2007), dello sviluppo economico (1º marzo 2007), per le politiche
europee (20 marzo 2007), della giustizia (17 maggio 2007), ha consentito
di effettuare una puntuale ricognizione in ordine agli indirizzi che
il Governo intende perseguire nei vari ambiti operativi che attengono al
ciclo dei rifiuti e al contrasto delle attivita` illecite ad esso correlate,
come pure in ordine alle principali aree di criticita` che si manifestano a
tale proposito.
Di tale attivita` si dara` analiticamente conto nel quadro della Relazione
generale al Parlamento prevista ai sensi dell’articolo 1, comma 2,
della legge istitutiva (legge 20 ottobre 2006, n. 271).
Una seconda direttrice operativa ha riguardato, come si accennava,
talune realta` territoriali nelle quali si sono manifestate situazioni particolarmente
allarmanti per cio` che attiene all’oggetto dell’inchiesta.
In questo contesto, l’impegno piu` assiduo ed intenso e` stato dedicato
dalla Commissione alle problematiche relative all’emergenza rifiuti in
Campania.
La presente Relazione tende a dare conto delle prime risultanze di
tali attivita` relative alla Campania, e a contribuire, in attuazione del mandato
conferito alla Commissione dall’articolo 1, comma 1, lettera f), della
citata legge n. 271 del 2006, alla messa a punto di soluzioni legislative e
amministrative idonee a rendere piu` coordinata e incisiva l’iniziativa dello
Stato, delle regioni e degli enti locali e a rimuovere le disfunzioni accertate.
La scelta di sottoporre al Parlamento un documento stralcio, in luogo
della Relazione generale sull’insieme dell’attivita` svolta che si era in un
primo tempo programmato di adottare come primo contributo alle Camere,
riflette evidentemente la vivissima preoccupazione con la quale la Commissione
sta seguendo gli sviluppi della situazione in Campania.
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2. L’attivita` della Commissione.
La Commissione, prima di avviare la propria attivita` relativa all’emergenza
rifiuti in Campania, ha attentamente valutato gli atti delle inchieste
parlamentari condotte nelle legislature XII, XIII e XIV, e in particolare
il documento piu` recente fra quelli elaborati a tale riguardo, vale a
dire la Relazione territoriale sulla Campania approvata nella scorsa legislatura,
nella seduta del 26 gennaio 2006, dalla Commissione parlamentare
di inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attivita` illecite ad esso connesse
istituita con legge 31 ottobre 2001, n. 399 (Doc. XXIII, n. 17).
Alla stregua delle indicazioni desumibili da tali atti, ma anche alla
luce della drammatica evoluzione della situazione rilevabile sul territorio
della regione Campania negli ultimi mesi, che hanno coinciso con l’avvio
operativo della Commissione, sono state programmate, e via via realizzate,
le seguenti audizioni in sede plenaria, presso la sede della Commissione:
– procuratore nazionale antimafia, dottor Pietro Grasso (13 marzo
2007);
– procuratore aggiunto delegato della Direzione distrettuale antimafia
di Napoli (DDA), dottor Franco Roberti, dottor Raffaele Cantone, della
stessa Direzione distrettuale e dottoressa Maria Cristina Ribera, sostituto
procuratore presso la procura della Repubblica di Napoli (24 aprile 2007);
– commissario delegato per l’emergenza rifiuti in Campania, dottor
Guido Bertolaso (3 maggio 2007);
– procuratore della Repubblica presso il tribunale di Nola, dottor
Adolfo Izzo (9 maggio 2007).
Sulle stesse problematiche dell’emergenza rifiuti in Campania la
Commissione ha inoltre, il 18 aprile 2007, discusso una relazione del senatore
Piglionica.
Ulteriori, importanti elementi di informazione e di analisi sono stati
acquisiti dalla Commissione sulle medesime problematiche nel corso della
seguente audizione:
– generale Umberto Pinotti, comandante del comando Carabinieri per
la tutela dell’ambiente, tenente colonnello Massimo Contri, comandante
del gruppo tutela ambiente di Napoli e capitano Pasquale Starace, comandante
della sezione operativa centrale del comando Carabinieri per la tutela
dell’ambiente (17 maggio 2005).
La Commissione ha inoltre effettuato con una propria delegazione,
nei giorni 5 e 6 marzo 2007, una missione a Napoli, nel corso della quale
sono state svolte audizioni dei rappresentanti della regione Campania e degli
enti locali, dei magistrati piu` direttamente impegnati nel contrasto alle
attivita` illecite connesse al ciclo dei rifiuti in tale regione, dei prefetti delle
province della Campania e di rappresentanti della societa` civile.
In particolare, sono state incontrate le seguenti autorita` e i seguenti
soggetti: prefetto di Napoli, dottor Alessandro Pansa; sindaco di Napoli,
onorevole Rosa Russo Iervolino; presidente della regione Campania, onoSenato
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revole Antonio Bassolino; procuratore regionale della sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per la Campania, dottor Arturo Martucci di
Scarfizzi; direttore generale dell’Agenzia regionale per la protezione ambientale
della Campania (ARPAC), ingegner Luciano Capobianco; procuratore
della Repubblica del tribunale di Salerno e capo della DDA della
medesima citta`, dottor Luigi Apicella; procuratore della Repubblica del
tribunale di Napoli, dottor Giovandomenico Lepore, sostituto procuratore,
dottor Giuseppe Noviello, procuratore aggiunto coordinatore della DDA di
Napoli, dottor Franco Roberti e sostituto procuratore, dottor Alessandro
Milita; procuratore della Repubblica presso il tribunale di Nola, dottor
Adolfo Izzo; procuratore aggiunto della Repubblica presso il tribunale
di Santa Maria Capua Vetere, dottor Paolo Albano; capo dipartimento
della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri e commissario
delegato per l’emergenza rifiuti in Campania, dottor Guido Bertolaso;
prefetto di Salerno, dottor Claudio Meoli; prefetto di Benevento,
dottor Giuseppe Urbano; prefetto di Caserta, dottoressa Maria Elena Stasi;
prefetto di Avellino, dottor Paolo Orrei; rappresentanti di: Legambiente,
dottor Michele Buonomo; WWF – Campania, dottor Alessandro Gatto;
Italia Nostra per la Campania, professoressa Raffaella Di Leo; vice presidente
dell’associazione Ambiente Azzurro, ingegner Vincenzo Tuccillo;
presidente dell’amministrazione provinciale di Napoli, onorevole Riccardo
Di Palma; presidente dell’amministrazione provinciale di Avellino, dottoressa
Alberta De Simone; presidente dell’amministrazione provinciale di
Benevento, dottor Carmine Nardone; presidente dell’amministrazione provinciale
di Caserta, dottor Alessandro De Franciscis; assessore alle politiche
ambientali della provincia di Salerno, avvocato Angelo Paladino.
* * *
Alla luce delle audizioni teste´ richiamate, emerge come la situazione relativa
al ciclo dei rifiuti in Campania presenti segnali di una pericolosa
involuzione, che ha determinato il collasso operativo del servizio in questione,
con seri rischi per la salute della popolazione.
L’ingorgo di competenze istituzionali e le inadempienze di alcune
istituzioni locali hanno ormai determinato in alcune realta` territoriali
una sostanziale paralisi istituzionale e gestionale.
La conseguenza e` che, sul piano delle strategie gestionali, si assiste
alla realizzazione di interventi – del Commissariato e della presidenza
della regione (tuttora responsabile per le attivita` di bonifica) – spesso rispondenti
ad obiettivi non sinergici, e, talvolta, sottoposti a censura da
parte della giurisdizione ordinaria ed amministrativa.
In tale contesto la struttura commissariale, che ora si regge sull’apporto
del dottor Bertolaso della protezione civile, si e` dimostrata nel
tempo inadeguata a far fronte agli obiettivi che presiedettero alla sua istituzione.
La dipendenza economico-sociale e gli impropri livelli di intermediazione
politica generati dall’«ossimoro emergenza rifiuti» hanno impedito
che le scelte adottate dal Commissariato trovassero riscontri operativi,
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mentre non di rado le popolazioni locali, con il supporto delle autorita` territoriali,
civili e talora religiose, si sono fortemente mobilitate in azioni di
contrasto alle iniziative della struttura commissariale, che non e` riuscita a
garantire la temporaneita` dei siti individuati per le discariche con la conseguente
messa in sicurezza e bonifica.
Occorre, inoltre, prendere atto della completa assenza in Campania,
anche solo allo stato embrionale, di un ciclo industriale integrato dei rifiuti
che preveda – in armonia con le indicazioni della legislazione comunitaria
– la priorita` delle azioni di prevenzione nella produzione, riutilizzo, riciclaggio
del materiale, recupero di energia e smaltimento, al fine di ridurre
effetti negativi sulla salute dei cittadini e sull’ambiente.
Il mancato avvio di un’adeguata raccolta differenziata, insieme alla
perdurante inattivita` di qualsivoglia sistema di trattamento finale, ha fatto
sı` che l’unico ciclo operativo fosse quello incentrato sulle discariche e sul
connesso sistema di trasporto dei rifiuti, all’interno ed all’esterno dei confini
regionali.
Un «ciclo», questo, che determina una serie di gravi inconvenienti e
non poteva che condurre alla pericolosa involuzione di cui sopra.
Per un verso, esso comporta la realizzazione di discariche che, se gestite
in modo scorretto (come nel caso di quella di Villaricca, che non ha
potuto beneficiare delle necessarie attivita` di bonifica, in difetto dell’erogazione
delle occorrenti risorse finanziarie da parte della regione, come
evidenziato dal commissario delegato per l’emergenza rifiuti in Campania,
dottor Guido Bertolaso, nella sua audizione dello scorso 3 maggio davanti
alla Commissione), sono suscettibili di trasformarsi in fonti di concreto
pericolo per la salute delle popolazioni residenti. Per altro verso, e` un sistema
che impone la ricerca di sempre nuovi siti da adibire a discarica,
con i connessi problemi di consenso delle comunita` locali (anche alla
luce delle conseguenze disastrose per l’ecosistema delle discariche preesistenti).
Infine, esso induce a orientare fuori regione lo smaltimento dei rifiuti,
tutte le volte in cui e` precluso il ricorso a discariche entro i confini regionali.
Purtroppo si deve constatare come la Campania si trovi ormai nella
condizione di non poter piu` ricorrere a nessuna delle pur criticabili soluzioni
dilatorie sopra indicate: e cio` per l’esaurimento delle discariche esistenti,
per l’enorme difficolta` di ricorrere a nuovi siti (con scelte che
hanno generato l’opposizione delle comunita` interessate, con frequenti ricorsi
alle autorita` giudiziarie), e per l’impraticabilita` dello smaltimento
fuori regione, anche per gli elevati costi correlati ad un utilizzo sistematico
di tale opzione.
Tutto cio`, come e` emerso dall’audizione del dottor Bertolaso del 3
maggio, e` fonte di pericolo per la salute dei cittadini e delle future generazioni
della Campania (come, peraltro, emerso da recenti indagini dell’Istituto
superiore di sanita`); e` causa di turbamento per l’ordine pubblico; e`
all’origine di un’infiltrazione della criminalita` organizzata che ha assunto
connotazioni pressoche´ sistemiche.
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A tale ultimo riguardo, va osservato che un ciclo dei rifiuti che si
fonda esclusivamente sulle discariche vive e si alimenta grazie anche al
reperimento di siti provvisori e abusivi e alla disponibilita` di un sistema
di trasporto «informale», modalita` che determinano una fortissima presenza
della criminalita` di stampo mafioso: non puo` quindi destare meraviglia
il fatto che, secondo quanto denunciato dai magistrati della DDA di
Napoli durante l’audizione davanti alla Commissione dello scorso 24
aprile, la camorra e` ormai un soggetto significativamente presente nella
gestione del ciclo dei rifiuti in Campania.
In tale contesto, le soluzioni da perseguire per scongiurare il rischio
incombente di un completo collasso del sistema della raccolta e dello
smaltimento dei rifiuti in Campania non possono che partire dai nodi strategico-
gestionali.
Occorre, in primo luogo, dare uno sbocco al ciclo dei rifiuti diverso
dalle discariche: in tal senso un’iniziativa che sappia coniugare gli opportuni
strumenti giuridici con le migliori tecnologie e` indispensabile per l’attivazione,
nel piu` breve tempo possibile, di impianti di smaltimento, anche
in ambito sovra-provinciale.
Appare, inoltre, indispensabile adottare soluzioni istituzionali che
sappiano coniugare l’esigenza di un coordinamento centralizzato e forte
delle scelte strategiche, con un maggiore coinvolgimento delle amministrazioni
locali.
3. Il quadro attuale dell’emergenza rifiuti in Campania.
Discorrere di un’emergenza che si protrae ormai da quattordici anni
costituisce un evidente ossimoro.
Prendere atto di questa contraddizione di fondo significa, in primo
luogo, affrontare la situazione dei rifiuti in Campania nella consapevolezza
del carattere strutturale della crisi.
Posta tale premessa, ogni ragionamento sull’uscita dalla crisi postula,
da un lato, la necessita` di una verifica di sistema, che non si limiti all’istituzione
commissariale, ma comprenda tutte le altre istituzioni – locali e
centrali – interessate; e cio` non nella prospettiva della ricerca delle responsabilita`
– in re ipsa nella durata dell’emergenza – bensı` in quella
di ricercare possibili percorsi che coniughino la necessita` di interventi immediati
con l’inevitabile avvio di un processo di rientro nell’ordinario.
In questi anni, si e` assistito ad un singolare caso di simulazione istituzionale:
apparentemente, l’istituzione commissariale si e` presentata
come il soggetto titolare di competenze decisionali e gestionali tali da governare
tutte le fasi del ciclo dei rifiuti; nella realta`, invece, si e` trattato di
un potere condiviso.
Uno dei maggiori problemi che investono l’«emergenza rifiuti» in
Campania e` costituito dall’incertezza sulle competenze attribuite alle singole
autorita` di governo.
Si e` verificato, nei fatti, un vero e proprio ingorgo istituzionale che
ha determinato una situazione di paralisi.
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Gli ordinari circuiti decisionali sono venuti meno ma non sono stati
sostituiti da una chiara sequenza decisionale; in particolare, si e` registrata
– anche sulla scorta di quanto riferito dal commissario Bertolaso – una
impasse determinata dalla convergenza – talora una vera e propria sovrapposizione
– di competenze del Dipartimento della protezione civile – Commissariato,
del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del
mare e della presidenza della regione Campania.
A siffatta rete di competenze si e` aggiunto, a livello esecutivo-gestionale,
un ulteriore sistema di interventi, condiviso tra consorzi e comuni,
con il conseguente difetto di razionalizzazione dell’impiego delle risorse,
talora destinate a supportare iniziative aventi la medesima finalita`.
La preposizione alla gestione del settore, con atti del Governo nazionale,
di un commissario straordinario, che risale ormai al 1996, si e` calata,
pertanto, in un contesto ordinamentale caratterizzato dalla contestuale presenza
di poteri in materia in capo alla regione, alle province e ai comuni.
Il susseguirsi di normative nazionali e regionali che hanno spostato funzioni
e compiti tra tali autorita` ha ulteriormente accentuato l’incertezza.
Ne sono derivate confusione nella predisposizione degli interventi e sfiducia
della collettivita` nei confronti dei pubblici poteri. Quando non si riesce
a rispondere alla domanda su «chi fa che cosa», e` inevitabile le sovrapposizioni
di interventi fra piu` autorita`, o al contrario l’assenza di qualsiasi
intervento. Viene cosı` a mancare la responsabilita` per l’esercizio delle prerogative
istituzionali, il che diventa tanto piu` grave quando i problemi
concreti continuano a presentarsi nel segno dell’emergenza.
Tale opacita` del quadro delle competenze e dei poteri ha avuto come
effetto quello di determinare un vuoto decisionale sulle questioni centrali
relative all’avvio di un ciclo integrato, creando le condizioni, per un verso,
per la strumentalizzazione delle funzioni pubbliche per fini clientelari e,
per altro, per l’infiltrazione della criminalita` organizzata.
Vi e` poi il versante giudiziario.
In questi ultimi mesi l’ingorgo istituzionale e` stato acuito anche da un
susseguirsi di provvedimenti giurisdizionali che hanno finito con il colpire
le illustrate contraddizioni istituzionali e gestionali.
In tale contesto, la definizione di taluni punti fermi circa le attribuzioni
di ciascuna autorita` di governo e i congegni di reciproco raccordo
e cooperazione istituzionale e` condizione indispensabile per evitare dispersioni
e conflitti, ed orientare in senso sinergico l’intervento pubblico complessivo
tanto nell’immediato, quanto nella prospettiva di una fuoriuscita
dall’emergenza.
4. L’allarme per l’ordine pubblico e le infiltrazioni della criminalita`
organizzata.
Da piu` parti e reiteratamente, si e` posto in evidenza come il settore
dei rifiuti rappresenti ormai uno dei terreni privilegiati dalla criminalita`
organizzata per l’investimento dei capitali illeciti, mediante il controllo
ovvero la gestione diretta di una porzione rilevante delle imprese del setSenato
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XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
tore; e cio` soprattutto per la bassa incidenza di rischio, dovuta principalmente
all’assenza di strumenti repressivi e sanzionatori adeguati.
In tale prospettiva, occorre portare a compimento percorsi sia di riforma
normativa che di raccordo istituzionale. Sul primo versante, merita
di essere segnalata la duplice iniziativa legislativa – del Governo e dei
parlamentari membri di questa Commissione – diretta ad introdurre nel vigente
sistema penale disposizioni in grado di rendere piu` incisive le investigazioni
e maggiormente dissuasive le sanzioni; sotto il profilo istituzionale,
questa Commissione si e` fatta promotrice della conclusione di protocolli
di cooperazione ed interscambio informativo – fra tutti i soggetti
interessati al contrasto degli illeciti in materia di rifiuti – al fine di avviare
quella circolarita` di informazioni indispensabile anche e soprattutto per
prevenire le infiltrazioni della criminalita` organizzata.
L’esperienza di questi ultimi anni della Campania ha mostrato, in
particolare, un ulteriore profilo di novita`: la criminalita` organizzata e` passata,
nel settore dei rifiuti, da soggetto esterno al circuito istituzionale e
gestionale, interessato ad inserirsi nei canali di erogazione della spesa pubblica,
a soggetto sempre piu` presente negli snodi decisionali.
Gli elementi informativi assunti durante le audizioni, soprattutto
quelle dei magistrati della procura della Repubblica di Napoli, nonche´
la documentazione acquisita con riferimento alle indagini che hanno interessato
la struttura commissariale, hanno rappresentato un quadro nel
quale la criminalita` organizzata, soprattutto nella sua articolata dimensione
imprenditoriale, ha assunto un ruolo che desta preoccupazione.
La gravita` di quanto denunciato dai magistrati inquirenti napoletani
impone interventi tanto radicali quanto immediati.
Con cio`, tuttavia, non si intende proporre l’istituzione di nuovi soggetti
con competenze extra ordinem o di ulteriori task force; va, al contrario,
supportata l’azione degli organi deputati alla prevenzione ed alla repressione
delle condotte devianti, in particolare delle forze dell’ordine e
della magistratura, la cui azione, tuttavia, e` auspicabile si connoti di maggiore
rapidita` ed incisivita` di intervento.
Occorre, piuttosto, agire sulle cause, sulle condizioni che hanno favorito
questo insano connubio tra segmenti delle istituzioni e apparato criminale
nella gestione del ciclo dei rifiuti, o meglio, nella gestione della situazione
conseguente al mancato avvio di un ciclo dei rifiuti in Campania.
Perche´ e` da questo dato che bisogna prendere le mosse.
Al di la` delle ragioni che sono al fondo di tale fallimento, l’assenza
di un ciclo integrato dei rifiuti ha fatto sı` che le discariche divenissero, da
elemento accessorio, nodo assolutamente centrale nello smaltimento dei rifiuti.
Un ciclo centrato sulle discariche, oltre che contrario alla normativa
europea, e` in realta` un non-ciclo. Esso rappresenta la perpetuazione del
sistema tradizionale di smaltimento dei rifiuti in Campania, con una novita`
non di poco conto: la possibilita` di utilizzare i poteri extra ordinem propri
dell’istituto del commissariamento. Il che ha significato una progressiva
estromissione dai circuiti gestionali degli ordinari meccanismi di controllo
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XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
politico-amministrativi, con il conseguente isolamento della struttura commissariale.
L’emergenza nell’emergenza – cioe` la vera emergenza, quella determinata
dall’esaurimento delle discariche a disposizione – ha, sempre con
maggiore frequenza, imposto soluzioni di brevissimo periodo, ed e` allora
che, sia pure in taluni casi e senza connotazioni di sistematicita`, la criminalita`
organizzata si e` presentata come uno dei soggetti in grado di offrire
risposte immediate.
La camorra, infatti, si e` da sempre contraddistinta per un controllo di
alcune aree del territorio, non disgiunto dalla capacita` di influenzare il
consenso delle realta` locali.
Sicche´, nel momento in cui e` stato necessario reperire nuovi siti da
adibire a discarica e, per giunta, si e` scelta la strada di demandare al soggetto
privato affidatario la scelta di tali siti, nell’impossibilita` di attivare i
fisiologici meccanismi di coinvolgimento delle comunita`, si e`, in taluni
frangenti, imboccata la scorciatoia del rapporto con quei soggetti che di
fatto hanno dato dimostrazione di essere in grado di controllare il consenso.
Lo scellerato rapporto fra taluni segmenti dell’apparato istituzionale e
criminalita` organizzata ha assunto, poi, nel caso della Resit (sempre oggetto
di investigazioni della Direzione Antimafia del capoluogo partenopeo),
connotazioni da vera e propria joint venture allorche´ a quest’ultima
e` stata assicurata, con una reiterata attivita` di falsificazione di atti e documenti
amministrativi, la possibilita` di sfruttare le discariche anche per
smaltire illecitamente rifiuti speciali.
In definitiva, un siffatto contesto in cui le scelte sono state di fatto
condivise con mediatori sociali non istituzionali, e nel quale si e` assistito
ad una gestione dei fondi per finalita` spesso estranee all’avvio di un ciclo
integrato dei rifiuti, ha posto le condizioni perche´ quel dissenso, incapace
di manifestarsi secondo i canali ordinari, sia esploso talora con connotazioni
eclatanti.
L’aver rafforzato con il recente decreto-legge 11 maggio 2007, n. 61,
le prerogative del Commissariato, raccordandole pero` con un piu` incisivo
coinvolgimento delle comunita` locali, attraverso la figura dei presidenti
delle province-subcommissari, potra` far meglio risaltare la sequenza decisionale
e consentira` di porre le condizioni per ritornare – sia pure attraverso
un percorso transitorio assistito e guidato – ad una intermediazione
con le popolazioni locali secondo canali e modalita` fisiologiche; con la
auspicabile conseguenza, per un verso, di eliminare mediazioni improprie
e costose (quali, ad esempio, quelle svolte dai consorzi) e, per l’altro, di
prosciugare il terreno su cui, in questi anni, e` proliferata l’industria della
mediazione della criminalita` organizzata.
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5. Lo stato dell’impiantistica.
Il piano integrato di smaltimento dei rifiuti solidi urbani (RSU) della
regione Campania e` stato incentrato su due termovalorizzatori per la produzione
di energia elettrica, alimentati da combustibile derivato da rifiuti
(CDR). A seguito di bando di gara, il servizio fu affidato al raggruppamento
vincitore FIBE-FISIA, la prima per la costruzione degli impianti
e la seconda per la successiva gestione.
A seguito degli interventi legislativi posti in essere nel 2005, veniva
risolto il contratto di gestione, mentre permaneva l’obbligo, a carico della
FIBE, di completare la costruzione degli impianti gia` cantierati 1.
Il percorso organizzativo previsto dalle ex affidatarie del servizio vedeva
come presupposto del sistema integrato di smaltimento dei rifiuti la
realizzazione e l’esercizio di sette impianti di produzione di CDR. Tali
impianti, ubicati nei comuni di Avellino (localita` Pianodardine), Casalduni
(BN), S. Maria Capua Vetere (CE), Giugliano (NA), Caivano (NA), Tufino
(NA) e Battipaglia (SA), sono stati progettati per ricevere rifiuti urbani
indifferenziati a valle della raccolta differenziata, al fine di sottoporli
ad una selezione mediante tritovagliatura e stabilizzazione biologica con
conseguente ottenimento di una frazione secca e di una frazione umida
stabilizzata.
Gli impianti di selezione erano stati progettati per produrre CDR a
norma del decreto ministeriale 5 febbraio 1998 pubblicato nel supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 16 aprile 1998, e quindi
avrebbero dovuto realizzare «un’attivita` di recupero per produzione di
combustibile derivato dai rifiuti (CDR) ottenuto attraverso cicli di lavorazione
che ne garantiscano un adeguato potere calorifico, riducano la presenza
di materiale metallico, vetri, inerti, materiale putrescibile, contenuto
di umidita` e di sostanze pericolose in particolare ai fini della combustione
». Il combustibile derivato dai rifiuti avrebbe dovuto presentare le
caratteristiche individuate dalla voce 1 dell’allegato 3 del citato decreto.
In particolare:
– potere calorifico inferiore (PCI) minimo di 15.000 kJ/kg;
– umidita` massima del 25 per cento.
Le analisi eseguite a partire dal 2004 hanno evidenziato una carenza
di potere calorifico (che e` risultato pari mediamente a 13.200 kJ/kg) e un
eccesso di umidita` (mediamente superiore al 32 per cento) rispetto ai corrispondenti
previsti dai contratti sottoscritti da FIBE e FIBE Campania.
Un’altra criticita` e` rappresentata dalla inutilizzabilita` della FOS per i
fini previsti, come conseguenza della sua non adeguata stabilizzazione e
non sufficiente pulizia. Ne consegue che il fabbisogno di volumetrie di
smaltimento finale (in discarica) risulta raddoppiato.
——————————
1 Per la descrizione compiuta dell’intero percorso, dalla gara fino alla risoluzione del
rapporto contrattuale, si rimanda alla relazione territoriale sulla Campania approvata nel
corso della XIV legislatura.
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 18 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
Tali difformita`, rilevate dalla magistratura inquirente a partire dal
2004 attraverso il sequestro degli impianti di CDR, hanno imposto la revisione
dei codici CER dei sette impianti della Campania.
Con l’emanazione dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri
n. 3481 del 2006 e` stato «declassato» il CDR (CER 191210) a frazione
secca (CER 191212) e la FOS (CER 190503) a frazione umida
(CER 190501).
Successivamente, con l’ordinanza del Presidente del Consiglio dei
Ministri n. 3506 del 2006, e` stato possibile prefigurare l’assegnazione
alla frazione umida anche del codice CER 190503, laddove il processo
di stabilizzazione effettuato nell’impianto di selezione ne consenta l’applicazione.
Alla data di subentro del nuovo Commissario delegato, il capo del
Dipartimento della protezione civile, dottor Guido Bertolaso, gli impianti
di selezione versavano, dunque, in condizioni di forte criticita`, connessa
soprattutto al sequestro dell’impianto di Tufino, operato dalla procura di
Nola nell’agosto del 2006, che ha comportato un aumento del carico di
rifiuti trattati dai restanti sei impianti, con conseguente impossibilita` di
operare interventi di manutenzione ordinaria degli stessi.
Inoltre, la difficolta` di evacuare dagli impianti la frazione umida ivi
temporaneamente stoccata ha comportato, a ritroso, anche difficolta` di ricezione
del rifiuto «tal quale» in ingresso agli impianti, con ripercussioni,
infine, sulla raccolta nei centri urbani ed il conseguente accumulo di rifiuti
su strada.
L’improprio riempimento degli impianti ex CDR, dovuto all’accumulo
di frazione umida non smaltita, e` anche diretta conseguenza del ritardo
maturato, per cause meteorologiche e non solo, nell’apertura della
discarica Tre Ponti di Montesarchio (BN), a valle della chiusura di quella
di Basso dell’Olmo – Campagna (SA) avvenuta il 31 gennaio 2006.
La gestione dei rifiuti trattati dagli impianti regionali campani, infatti,
nel periodo compreso tra il 1º febbraio 2006 e l’11 aprile 2006 (data di
apertura della discarica di Montesarchio) si e` basata esclusivamente sugli
smaltimenti fuori regione, prevalentemente in Puglia, la cui disponibilita`,
in termini di bilancio quantitativo, e` risultata sistematicamente inferiore ai
quantitativi giornalieri prodotti e da smaltire. Tale scenario ha portato a un
accumulo di circa 300.000 tonnellate presso gli impianti «ex CDR», con
conseguente ulteriore peggioramento delle capacita` di esercizio e considerevole
incremento del pericolo di incendio, soprattutto per la frazione
umida trattata biologicamente.
L’apertura della discarica di Montesarchio (chiusa pero` gia` a partire
dal 21 settembre 2006, dopo che la sua apertura era avvenuta appena l’11
aprile dello stesso anno) e soprattutto quella di Villaricca (dal 10 ottobre
2006) hanno consentito di evitare almeno parzialmente il completo intasamento
degli impianti. Attualmente, a fronte delle difficolta` gestionali connesse
allo smaltimento del percolato prodotto presso la discarica di Villaricca
e la prossima chiusura dello stesso sito, gli impianti ex CDR sono
nuovamente in fase di criticita`.
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 19 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
I rifiuti prodotti a valle degli impianti di selezione, ad oggi, hanno
mediamente le seguenti caratteristiche, considerata una perdita di processo
del 3 per cento:
– frazione secca (ex CDR, codice rifiuto 191212) pari a circa il 42
per cento del rifiuto in ingresso: messa in riserva presso il sito di Villa
Literno – Giugliano (produzione giornaliera totale di circa 2.200 ecoballe/
giorno);
– scarti pari a circa il 5 per cento del rifiuto in ingresso: in parte avviati
ad impianti di smaltimento, in parte avviati ad impianti di recupero;
– frazione umida (ex FOS, codice rifiuto 190501) pari a circa il 50
per cento del rifiuto in ingresso: smaltita in parte nella discarica di Villaricca,
in parte fuori regione, in parte in accumulo nei capannoni di stabilizzazione
e raffinazione; con conseguente difficolta` di evacuazione sopra
descritta.
Attualmente, in tutti gli impianti risulta difficile l’allontanamento
della frazione umida prodotta a valle del trattamento meccanico di selezione.
Cio` condiziona anche la qualita` dei materiali in uscita, non potendosi
realizzare un vero processo di biostabilizzazione. Tale situazione,
inoltre, continua a comportare, in alcuni periodi di maggiore produzione,
una difficolta` di ricezione dei rifiuti in ingresso agli impianti, con pesanti
conseguenze sulla raccolta nei centri urbani.
Pur persistendo la precedente situazione di criticita` gestionale connessa
alla presenza negli impianti di selezione di rifiuti non smaltiti, l’azione
della struttura commissariale e` tesa alla ricerca di soluzioni che consentano
di superare definitivamente l’attuale sistema di trattamento dei rifiuti
e garantire quindi stabilita` a lungo termine.
In particolare, permane la necessita` e l’urgenza di poter rimettere in
attivita` l’impianto di Tufino, posto, come detto, sotto sequestro giudiziale
nel mese di agosto 2006. A tal fine, oltre a garantire la costante evacuazione
dei materiali stoccati in eccesso presso i capannoni, e` stata predisposta
una specifica e dettagliata istruttoria tecnica in merito all’implementazione
del sistema antincendio, al programma di disinfestazione e al monitoraggio
e controllo delle emissioni in atmosfera, rispetto a quelli gia` adottati
dall’ex affidataria. Per quanto concerne il sistema antincendio, il Commissario
ha sottoposto il relativo documento al comitato tecnico regionale
per un parere di merito, mentre per le altre questioni sono state recepite le
osservazioni e le prescrizioni dell’Istituto superiore di sanita`, che si e`
espresso su richiesta dello stesso commissario.
Ferma restando la prioritaria esigenza di rimozione dei rifiuti eccedenti
le capacita` progettuali degli impianti (la cui praticabilita` e` legata all’allestimento
delle discariche di cui al recente decreto-legge), la struttura
commissariale sta predisponendo un complesso programma di revamping
degli impianti di selezione.
Per quanto attiene ai due termovalorizzatori, l’ubicazione e` prevista
nelle aree industriali dei comuni di Acerra e S. Maria La Fossa.
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 20 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
Entrambi utilizzano lo stesso flow-sheet di processo, ed impiegano le
stesse tecnologie. Quello di Acerra si sviluppa su tre linee in parallelo,
mentre quello di S. Maria La Fossa su due, con una potenzialita` di combustione
per linea di 27 t/h di CDR con potere calorifico di 15000 kJ/kg.
Ne risulta per l’inceneritore di S. Maria La Fossa una potenzialita` pari a
54 t/h e per quello di Acerra pari a 81 t/d. Relativamente all’impianto di
S. Maria La Fossa, allo stato risulta individuata l’area ad esso destinata, ed
e` tuttora pendente l’approvazione finale della compatibilita` ambientale a
cura della commissione per la valutazione dell’impatto ambientale (VIA).
Per quanto, invece, riguarda l’impianto di Acerra, alla data del 22
maggio 2007, secondo stima del direttore dei lavori, lo stato di avanzamento
dei lavori risulta del 70 per cento. Il cronoprogramma dei lavori
prevedeva il completamento della costruzione dell’impianto al 31 dicembre
2006. Nella riunione della commissione di collaudo del termovalorizzatore,
tenutasi presso il cantiere di Acerra, FIBE ha presentato un cronoprogramma
aggiornato. Sulla base di tale documento e delle dichiarazioni
dei responsabili FIBE al Commissariato di Governo, l’azienda costruttrice
assicura il completamento di una linea, insieme ai servizi comuni alle altre
linee, entro il 25 settembre 2007, cosı` da renderne attivabile l’avviamento.
I completamenti della costruzione della seconda e della terza linea sono
assicurati, con sfalsamento di un mese, entro il 24 ottobre 2007 ed il 26
novembre 2007. I responsabili FIBE hanno altresı` assicurato che tutti i
materiali e le attrezzature necessarie al completamento sono gia` disponibili.
Allo stato attuale, risultano effettuate con esito positivo le prove di
tenuta idraulica sotto pressione delle caldaie della prima e della seconda
linea, quest’ultima con ritardo di quindici-venti giorni rispetto alla data
prevista di inizio aprile.
All’avanzamento fisico dei lavori di costruzione del termovalorizzatore
e` indispensabile associare l’individuazione del nuovo gestore e la formalizzazione
dell’affidamento, essendo intervenuta la risoluzione ex lege
del contratto di gestione del servizio alla FIBE.
Sul punto, onde evitare, per un verso, situazioni di paralisi quanto all’immediato
avvio dell’impianto e, per l’altro, scelte pregiudizievoli dei
principi di trasparenza e buon andamento dell’attivita` amministrativa, appare
opportuno distinguere la fase di transizione – circoscritta ai primi
mesi di operativita` della struttura – da quella a pieno regime.
Per la prima fase, e solo per essa, puo` essere considerata l’adozione
di iniziative che, utilizzando il percorso di somma urgenza richiamato dall’articolo
2 del decreto-legge n. 61 del 2007, giungano all’individuazione
di soggetti tecnicamente attrezzati e con specifiche esperienze gestionali,
in grado di governare l’avvio dell’impianto.
Nel contempo, tuttavia, occorre mettere in moto le procedure di evidenza
pubblica, anche con respiro europeo, che consentano la partecipazione
dei piu` qualificati operatori internazionali, in condizioni di assoluta
trasparenza ed imparzialita`.
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XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
In attesa del nuovo gestore, il costruttore non puo` avviare le attivita`
di commissioning dell’impianto, che consiste nell’acquisizione da parte dei
futuri operatori della dettagliata conoscenza delle caratteristiche dei componenti
dell’impianto, del loro singolo funzionamento e governo, del ruolo
delle interfacce, del funzionamento dell’insieme dei componenti e di vari
altri rilevanti aspetti operativi.
Per poter avviare le operazioni di commissioning e` necessario interfacciare
alla struttura tecnica del costruttore uno staff del gestore di comparabili
competenze e consolidata operativita` di settore.
La figura del gestore e` assolutamente indispensabile ai fini dell’attivazione
di tutte le non poche procedure time consuming per l’ottenimento
delle autorizzazioni all’esercizio e per l’intitolazione dei contratti di servizio,
in mancanza dei quali e` preclusa l’accensione e l’avviamento dell’impianto.
Il CDR attualmente prodotto negli impianti della regione Campania
ha un potere calorifero inferiore, mediamente intorno a 13.200 kJ/Kg.
La sua utilizzazione nel costruendo termovalorizzatore non e` compatibile
con la prescrizione della VIA, pur disponendo l’impianto, con forno a griglia
mobile, di grande flessibilita` operativa, che consentirebbe, come si
vedra` piu` avanti, la combustione a CDR da 12.000 a 18.000 kJ/Kg.
Il Commissariato di Governo deve perseguire con la massima determinazione
l’obiettivo del revamping degli impianti CDR per ottenere prodotto
a norma di VIA.
6. Verso il ciclo integrato dei rifiuti.
Le prospettive di soluzione per l’immediato, in assenza di impianti di
gestione e trattamento finali, non potranno che consistere nell’individuazione
di discariche sul territorio regionale.
Subito dopo, occorre promuovere efficacemente la raccolta differenziata.
Infatti, quali che siano le soluzioni adottate per la gestione integrata
del ciclo degli RSU, e` di fondamentale importanza la riduzione a monte
della massa, e dunque del volume, da trattare. E ` quindi necessaria la realizzazione
di adeguate infrastrutture di raccolta locale, allo scopo di formare
le diverse frazioni differenziate da destinare ai diversi fruitori, che
le acquisiranno per il riciclo, il riuso o altro. Inoltre, appare opportuna
l’introduzione di piu` organiche misure destinate a ridurre l’incidenza degli
imballaggi, prevedendo forme di disincentivazione per i prodotti imballati
e, viceversa, adeguati meccanismi incentivanti per i produttori che utilizzino
contenitori riusabili.
In questa ottica, occorrera` prevedere meccanismi di premialita` rivolti
ai singoli utenti (o a piccoli gruppi) fino ad arrivare, laddove possibile, al
passaggio da tassa per superficie a tariffa a peso.
Al fine, poi, di evitare la divaricazione fra il mondo delle imprese
interessate al riciclo e il mondo della raccolta, occorre avviare iniziative
con le associazioni di categoria maggiormente coinvolte, valutando altresı`
il diretto coinvolgimento nella raccolta delle imprese interessate.
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XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
Un ulteriore aspetto critico della gestione dei rifiuti solidi urbani e`
dato dallo smaltimento del materiale accumulato sotto forma di «ecoballe»
in diversi siti di stoccaggio sparsi sul territorio regionale.
Tale materiale, a causa delle attuali deficienze degli impianti di produzione
del CDR, non puo` considerarsi, a norma del citato decreto ministeriale
5 febbraio 1998, un CDR, avendo potere calorifico troppo basso e/
o contenuto di umidita` troppo elevato. Per lo smaltimento di questo
«pseudo-CDR», accumulato in forma di ecoballe, la migliore soluzione
appare quella di destinarlo a discarica, anche sfruttando il fatto che, trattandosi
di una frazione secca e sostanzialmente stabilizzata, la sua produzione
di percolato e` relativamente bassa; viceversa, essendo la sua densita`
piuttosto scarsa, i volumi occupati in discarica saranno decisamente considerevoli.
Sempre con riferimento allo smaltimento dei quantitativi di CDR gia`
prodotti in passato, e` da preferire la soluzione dello stoccaggio nelle cave
resesi disponibili anche attraverso sequestri giudiziari operati nei confronti
di organizzazioni camorristiche, sino ad esaurimento della relativa capienza.
Alla luce della non conformita` dei prodotti attuali degli impianti di
produzione del CDR, appare necessario sottoporre gli impianti esistenti
ad una manutenzione straordinaria e a un vero e proprio revamping. Piu`
specificamente, occorrera` affrontare i problemi dati dell’insufficiente potere
calorifico inferiore (PCI) e dell’eccessiva umidita` che caratterizzano la frazione
secca attualmente prodotta in tali impianti, in modo da consentire
l’attribuzione a questa della denominazione di CDR a norma del predetto
decreto ministeriale 5 febbraio 1998 (in particolare, PCI >_ 15.000 kJ/kg e
umidita` <_ 25 per cento).
Come piu` volte indicato, una priorita` essenziale per il superamento
dell’attuale regime emergenziale e` l’avviamento, al pieno della sua potenzialita`,
dell’impianto di termovalorizzazione di Acerra, basato sulla tecnologia
di combustione «in massa» del CDR in forno a griglia.
L’impianto, in fase di avanzata costruzione, si articola in quattro sezioni
principali:
– ricevimento del CDR;
– combustione del CDR con produzione di vapore;
– treno di depurazione dei fumi;
– utilizzazione del calore con produzione di energia elettrica.
La sezione di ricevimento del CDR si sviluppa con la rampa di accesso
per gli automezzi trasportatori ad un piazzale con la fossa di ricevimento
del CDR. Da questa il combustibile e` alimentato, con dosaggio
controllato, al forno.
La sezione di combustione e` costituita dal forno, a griglia mobile,
sulla quale il CDR e` bruciato. Le pareti del forno sono ricoperte con serpentine
di tubi in cui circola acqua sotto pressione. Il calore di combustione
viene trasferito all’acqua nei tubi determinandone la vaporizzazione
e la produzione di vapore surriscaldato alla pressione di 90 bar e 500ºC.
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 23 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
Il forno a griglia mobile e` caratterizzato da grande flessibilita` operativa,
in grado di trattare combustibile da 12.000 a 18.000 kJ/Kg. I residui
della combustione scendono attraverso la griglia mobile nel focolare, da
dove sono raccolti e trasferiti alla fossa di stoccaggio per il successivo
smaltimento. I fumi della combustione, dopo aver ceduto il calore sensibile
all’acqua nella caldaia, sono avviati al treno di depurazione per i trattamenti
disinquinanti.
La sezione di depurazione dei fumi, originariamente progettata per
contenere le emissioni entro i limiti disposti dal decreto del Ministero dell’ambiente
del 1998, e` stata implementata con l’inserimento della unita`
«denox», con il potenziamento delle unita` di filtrazione e con l’introduzione
di accorgimenti atti a migliorare le condizioni di scambio disinquinanti.
Il treno di depurazione fumi per ogni linea si compone di doppio
trattamento disinquinante con ossido di calcio e carbone attivo, due operazioni
di filtraggio in filtri a maniche, l’abbattimento degli ossidi di azoto
con l’apparecchiatura «denox». Per ogni linea, i fumi depurati sono
espulsi ad un camino dedicato di 110 m.
Secondo progetto, l’implementazione del treno di depurazione fumi
assicura il soddisfacimento delle condizioni di emissioni al camino fissate
nel parere dell’aggiornamento della compatibilita` ambientale del Ministro
dell’ambiente del 9 febbraio 2005 per l’impianto di Acerra. Le condizioni
di emissioni attese sono ancora piu` favorevoli ai fini della preservazione
dell’ambiente.
Per conseguire un efficace ed esaustivo ciclo integrato, occorre inoltre
procedere rapidamente verso la realizzazione di altri impianti sul territorio
regionale, anche per aree macro-provinciali.
In tale prospettiva, appare essenziale modulare le soluzioni impiantistiche
e tecnologiche ai volumi di rifiuti da trattare per ciascuna area.
Utile per applicazioni di dimensioni medio-piccole potra` risultare, ad
esempio, la tecnologia della gassificazione del CDR, con successiva combustione
dei gas prodotti in una turbina a gas.
Sempre nell’ambito dei possibili impieghi del CDR, sara` opportuno
prendere in considerazione le possibilita` offerte dalla co-combustione
con combustibili tradizionali, in particolare in impianti di produzione di
cemento.
In questa ottica converra` sfruttare in modo piu` ampio le opportunita`
gia` attualmente offerte da taluni impianti siti in provincia di Salerno e nel
casertano.
Occorre, inoltre, valutare l’opportunita` di realizzare impianti per il
trattamento della frazione organica raccolta per via differenziata; tali impianti
potranno essere impianti di stabilizzazione aerobica (cosiddetto
compostaggio).
Questa Commissione si riserva, al riguardo, di acquisire ogni opportuno
contributo scientifico al fine di proporre – in linea con quanto previsto
dall’articolo 1, comma 1, lettera f), della legge istitutiva – le soluzioni
che meglio coniughino progresso tecnologico, fattibilita` gestionale e peculiarita`
di ciascuna comunita`.
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 24 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
Infine e` necessario prendere in considerazione i problemi posti dallo
smaltimento dei rifiuti provenienti da alcune peculiari attivita` di carattere
terziario.
In alcuni casi (per esempio: porti, aeroporti, mercati), in considerazione
dei quantitativi prodotti, delle particolari esigenze di igiene e sicurezza,
e con l’obiettivo di ridurre l’impatto causato dal trasporto dei rifiuti
generati in tali insediamenti, potra` rivelarsi opportuno prevedere impianti
di piccole dimensioni dedicati al trattamento in situ dei rifiuti stessi. In
altri (per esempio: ospedali e insediamenti sanitari in genere), in virtu`
della necessita` di sterilizzare i rifiuti prodotti e, d’altra parte, in considerazione
dell’eterogeneita` che caratterizza tali rifiuti (normalmente la frazione
combustibile di tali rifiuti e` piuttosto bassa), sara` necessario prendere
in considerazione speciali tecnologie quali quelle basate sull ’utilizzo
di torce al plasma.
Il completamento del ciclo integrato presuppone, finalmente, l’individuazione
di un numero adeguato di siti adatti allo stoccaggio dei residui
generati dalle operazioni di trattamento elencate sopra. Tali siti dovranno
essere previsti per una capienza complessiva non superiore al 15 per cento
della produzione complessiva di RSU; peraltro, va sottolineato che detta
quantita` residua sara` comunque costituita da frazioni stabili e a basso impatto
ambientale. Solo un’aliquota di questa frazione residua (massimo 3
per cento) sara` verosimilmente costituita da residui provenienti dagli impianti
di combustione/gassificazione, classificati come rifiuto pericoloso
(si pensi, in particolare, alle ceneri volanti raccolte dagli impianti di trattamento
fumi); per tale aliquota sara` necessario un ulteriore trattamento di
inertizzazione.
E `
necessario sottolineare che il quadro sin qui sommariamente delineato
prevede, doverosamente, l’adozione di impianti di trattamento le
cui emissioni siano abbondantemente all’interno dei limiti fissati dalle
normative nazionali e internazionali.
Al riguardo, e` opportuno ricordare che l’offerta tecnologica attualmente
disponibile consente il raggiungimento di tali obiettivi.
Tuttavia, sara` indispensabile individuare organismi di controllo periodico
dei dati di funzionamento dei diversi impianti. Al fine di garantire un
trasparente accesso alle informazioni ambientali delle popolazioni residenti
nelle aree interessate, tali organismi di controllo, oltre a rendere pubblici
i dati del monitoraggio sugli impianti, dovranno prevedere al loro interno
adeguate forme di rappresentanza delle comunita` locali.
7. Le risorse.
Stante il quadro delineato nei paragrafi precedenti emerge la necessita`
di un riorientamento delle risorse finanziarie disponibili, al fine di rendere
praticabile l’obiettivo di completare il ciclo integrato dei rifiuti e
uscire dall’emergenza.
Appare, in primo luogo, necessaria una razionalizzazione e un contenimento
della spesa corrente del settore, che per la Campania si e` atteSenato
della Repubblica Camera dei deputati – 25 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
stata, negli ultimi dieci anni, intorno ai 780 milioni di euro l’anno (valore
medio) 2, a fronte invece di una spesa per investimenti di circa 29 milioni
di euro annui.
Si rendono, poi, necessari investimenti per la bonifica e il recupero
dei siti contaminati.
In tale prospettiva, le risorse finanziarie provenienti dal bilancio europeo
per il fondo di sviluppo regionale (FESR) e destinate alla Campania
per la politica regionale aggiuntiva possono contribuire agli investimenti
del settore 3.
Si tratta di risorse cospicue; segnatamente, circa 3,4 miliardi di euro,
a cui si aggiungono le risorse nazionali di cofinanziamento e quelle provenienti
dal Fondo aree sottoutilizzate, per un valore totale di circa 12 miliardi
di euro.
Il Programma operativo Campania per la politica regionale aggiuntiva
degli anni 2007-2013, che in questi giorni si sta formalizzando con Bruxelles,
potrebbe quindi indicare con chiarezza la volonta` di contribuire,
anche con risorse finanziarie adeguate, al completamento del ciclo integrato
dei rifiuti.
Le risorse nazionali e comunitarie per la politica di sviluppo regionale
potrebbero, peraltro, contribuire alla realizzazione di investimenti
nella ricerca e nello sviluppo di tecnologie per garantire al territorio l’utilizzo
delle migliori soluzioni scientifiche, sicure per l’ambiente e la salute
dei cittadini.
Infine, appare opportuno ricordare che l’aumento della raccolta differenziata
e del recupero di materiale e la diminuzione del conferimento del
rifiuto in discarica – obiettivi posti dalla normativa di settore europea e
nazionale – sono anche obiettivi centrali della strategia della politica regionale
di sviluppo per le regioni del Mezzogiorno del periodo 2007-
2013. Infatti, il raggiungimento di livelli adeguati nella qualita` dei servizi
offerti ai cittadini in ambiti quali i rifiuti (oltre all’acqua, alla qualita` dell’istruzione
e ai servizi di cura per i bambini e la popolazione anziana),
rappresenta la scommessa e il parametro con cui sara` giudicata non solo
l’efficacia delle politiche di sviluppo regionale ma la stessa capacita` dell’azione
politica e amministrativa di migliorare gli standard di vita nelle
regioni del Sud.
——————————
2 Fonte dei dati: sistema dei Conti pubblici territoriali – Ministero dello sviluppo economico.
3 Secondo l’articolo 4, numero 4), del regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale
(FESR), le risorse finanziarie del Fondo possono essere utilizzate, dalle regioni che ricadono
nell’obiettivo «Convergenza», per investimenti connessi alla gestione dei rifiuti e recupero
dell’ambiente fisico inclusi i siti e terreni contaminati.
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 26 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
Di piu`, se la regione consegue i risultati previsti – verificabili e misurabili
– entro il 2009 e successivamente entro il 2013 potra` contare su
ben 170 milioni di euro in piu` (di «premio») per il settore rifiuti, gia` allocati
sul Fondo per le aree sottoutilizzate dalla legge finanziaria 2006 4.
Questo e` motivo ulteriore perche` il Programma operativo regionale
dei fondi europei e piu` in generale la strategia e le risorse finanziarie della
politica di sviluppo regionale siano orientate fortemente al conseguimento
degli obiettivi suddetti di elevare i livelli di raccolta differenziata, aumentare
il recupero della frazione umida dei rifiuti e completare il ciclo integrato
dei rifiuti con gli impianti necessari per diminuire il ricorso alla discarica.
Infine, in un contesto complessivo di ripensamento dei flussi delle risorse,
appare indispensabile una rimodulazione della pressione fiscale in
ambito locale, in modo da tenere conto della pressoche´ totale assenza di
servizi patita dalle comunita` campane durante gli anni dell’emergenza.
8. La recente evoluzione della normativa in tema di emergenza rifiuti
in Campania.
Per comprendere la direzione della recente evoluzione della normativa
in materia, e` necessario ricordare che, come sottolineato nella Relazione
dell’apposita Commissione parlamentare d’inchiesta della fine della
scorsa legislatura, per una certa fase l’azione del Commissariato aveva travalicato
i limiti, enunciati dalla sentenza n. 127 del 1995 della Corte costituzionale
e dalla decisione del Consiglio di Stato, sezione V, n. 6809
del 2002, «di un intervento sussidiario», volto ad «affrontare una situazione
di emergenza» e al contempo a «ripristinare le condizioni perche´
l’ente supportato possa ritornare ad operare nell’ordinarieta`» 5.
Il Commissariato, prosegue la Relazione, era divenuto «un’istituzione
che tende a stabilizzarsi e quindi a preoccuparsi piu` della propria autosussistenza
che delle finalita` per le quali era stato istituito», senza che la normativa
istitutiva ponesse argini a tale tendenza; anzi, il decreto-legge n. 14
del 2005, convertito dalla legge n. 53 del 2005, aveva dilatato l’ambito dei
poteri commissariali anche nei riguardi di soggetti privati inadempienti ad
obblighi contrattuali. Il successivo decreto-legge n. 245 del 2005, convertito
dalla legge n. 21 del 2006, segnava al riguardo una prima inversione
di rotta, da un lato con la risoluzione del contratto in via normativa e con
l’imposizione della prosecuzione del rapporto con le imprese affidatarie
fino al subentro delle nuove imprese aggiudicatarie, dall’altro con l’istituzione
di una Consulta regionale per la gestione dei rifiuti nella regione
Campania, composta dal presidente della regione, che la presiede, dai presidenti
delle province e dai rappresentanti dei comuni interessati, che pur
——————————
4 Si veda Quadro strategico nazionale per la politica regionale aggiuntiva del 2007-
2013 approvato dal CIPE il 22 dicembre 2006.
5 Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attivita` illecite ad
esso connesse, Relazione territoriale sulla Campania, 26 gennaio 2002, XIV legislatura,
Doc. XXIII, n. 17, p. 46.
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 27 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
essendo chiamata solo a compiti consultivi, poteva configurarsi come
«istituzione-ponte» chiamata a «preparare la transizione verso la riespansione
del regime ordinario, ed, in qualche modo, ad allenare gli enti locali
a fronteggiare le proprie competenze e responsabilita`» 6.
Il decreto-legge n. 263 del 2006, convertito dalla legge n. 290 del
2006, ha confermato l’inversione di rotta.
Lo dimostra anzitutto la previsione di un termine finale, fissato al 31
dicembre 2007, per lo svolgimento delle funzioni del Commissario, definito
«delegato» e non piu` «straordinario» (articolo 1, comma 1).
In secondo luogo, i provvedimenti che il Commissario e` legittimato
ad adottare – nell’osservanza dei princı`pi generali dell’ordinamento –
sono finalizzati ad «assicurare ogni forma di tutela degli interessi pubblici
primari delle popolazioni interessate e il concorso immediato delle Amministrazioni
e degli Enti pubblici, nonche` di ogni altra istituzione, organizzazione
e soggetto privato, il cui apporto possa comunque risultare utile»
(articolo 1, comma 2): il coinvolgimento delle amministrazioni figura cosı`
tra i preminenti compiti assegnati al Commissario.
In terzo luogo, la preposizione all’incarico in questione del Capo del
Dipartimento della protezione civile puo` essere spiegata, assieme ad altre
ragioni, con l’obbligo di ricorrere alle «strutture operative nazionali del
Servizio nazionale della protezione civile senza nuovi o maggiori oneri
per la finanza pubblica» (articolo 1, comma 2), allo scopo di impedire
cosı` la lievitazione della struttura amministrativa e delle spese del Commissariato
intervenuta nel passato; e nello stesso senso va interpretato il
vincolo a ridefinire le condizioni per l’affidamento del servizio di smaltimento
dei rifiuti «con l’esclusiva assistenza dell’Avvocatura generale
dello Stato» (articolo 3, comma 1), che implica il divieto di ricorrere a
consulenze esterne all’amministrazione.
La normativa citata riflette dunque l’intento di ricondurre il Commissariato
nei limiti dell’intervento straordinario, il che comporta pure l’indicazione
di strumenti per facilitare il rientro nella gestione ordinaria una
volta cessato lo stato di emergenza. Al riguardo, oltre alla Consulta regionale,
sono finalizzate misure quali l’indicazione di una quota minima di
raccolta differenziata dei rifiuti urbani prodotti (35 per cento e in prospettiva
50 per cento), di cui il Commissario «verifica il raggiungimento» e in
ordine a cui adotta «le opportune misure sostitutive» nei confronti delle
amministrazioni inadempienti (articolo 4, comma 1), nonche´ il monitoraggio
da parte del Commissario delle attivita` necessarie a garantire adeguati
livelli di salubrita` dell’ambiente e l’eventuale esercizio di poteri sostitutivi
in ordine all’assicurazione del ciclo di smaltimento dei rifiuti (articolo 5,
commi 4 e 5).
In questi casi, l’azione del Commissario risulta preordinata piu` al
controllo di certi standard che alla gestione, quindi piu` a «far fare»,
che a «fare» direttamente, almeno fin dove sia possibile.
——————————
6 Relazione territoriale sulla Campania, cit., rispettivamente pp. 47 e 50.
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XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
A queste misure se ne affiancano altre, quali l’affidamento del servizio
di smaltimento dei rifiuti (articolo 3), la messa in sicurezza delle discariche
e i relativi interventi di sistemazione (articolo 5), che configurano
interventi diretti del Commissario nel quadro della gestione dell’emergenza,
senza pero` contraddire l’impianto generale della nuova disciplina.
L’ultimo intervento legislativo in materia, prima del decreto-legge n.
61 del 2007, e` stato adottato dalla regione Campania (legge regionale n. 4
del 2007, recante norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo
dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati).
La legge mira a disegnare un compiuto sistema di governo del settore,
nella prospettiva del superamento dell’emergenza. Le competenze
sono ripartite fra regione, province e comuni, riservando peraltro alla
prima funzioni e compiti che non si esauriscono in attivita` regolative, di
pianificazione, di coordinamento, o necessariamente inerenti a un intervento
della stessa regione (ad esempio, spedizioni transfrontaliere dei rifiuti,
accordi di programma con altre regioni per autorizzare eccezionalmente
lo smaltimento dei rifiuti urbani prodotti in Campania in altre regioni),
e si estendono ad attivita` di gestione (ad esempio, concessione
di contributi a soggetti pubblici per la realizzazione del sistema integrato
di gestione dei rifiuti urbani, nonche´ per la rilocalizzazione degli impianti
di trattamento), che potrebbero attenere piu` propriamente alla competenza
degli enti locali (articolo 7). Alle province sono riservati soprattutto compiti
di controllo (sugli interventi di bonifica, sulle attivita` di gestione, intermediazione
e commercio dei rifiuti, sul rispetto dei requisiti per l’applicazione
delle procedure semplificate: vedi articolo 8), nonche´ l’individuazione
delle zone idonee e non idonee alla localizzazione degli impianti di
smaltimento e recupero dei rifiuti). Ai comuni sono attribuite funzioni da
essi tipicamente svolte in materia (ad esempio, tutela igienico-sanitaria,
modalita` del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani: vedi articolo
9).
L’assetto istituzionale e` impostato nel senso della separazione delle
competenze di ciascun ente territoriale. Non risultano progettati a sufficienza
quei raccordi e sedi di cooperazione che appaiono indispensabili
non solo per la fuoriuscita dall’emergenza.
Inoltre l’articolazione della gestione integrata dei rifiuti in ambiti territoriali
ottimali (ATO), sulla base di quanto richiesto dal decreto legislativo
n. 152 del 2006, introduce un elemento di contraddizione rispetto all’assetto
delle competenze sopra descritto. Gli ATO vengono infatti a
coincidere, in sede di prima applicazione, con le circoscrizioni provinciali,
salva la facolta` per la provincia di Napoli di istituirne due, e l’autorita`
d’ambito territoriale svolge funzioni cruciali nella gestione del settore (articoli
15 e seguenti). Dovrebbe conseguirne una riserva alla provincia di
competenze piu` estese di quelle previste dall’articolo 8.
E`
opportuno aggiungere che l’individuazione nella circoscrizione provinciale
degli ATO era stata gia` prevista dall’ordinanza commissariale n.
319 del 30 settembre 2002 (Piano regionale di gestione dei rifiuti), rimasta
inattuata a seguito dell’annullamento in via giurisdizionale dell’ordinanza
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XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
del Ministro dell’interno che aveva conferito al Commissario in via generale
l’esercizio delle funzioni amministrative relative alla gestione dei rifiuti
(Consiglio di Stato, sezione V, n. 6809 del 2002). Tale coincidenza
risulta particolarmente significativa, perche´ si riferisce all’individuazione
della sede istituzionale destinata a svolgere le funzioni cruciali nella gestione
dei rifiuti e nella relativa organizzazione.
* * *
Quanto premesso risulta necessario a un primo inquadramento delle
innovazioni istituzionali introdotte dal decreto-legge n. 61 del 2007. Si
tratta infatti di una disciplina che, se per un verso reca segni evidenti di
una perdurante emergenza – come risulta soprattutto dall’individuazione
in via normativa dei siti da destinare a discarica (articolo 1), dall’affidamento
al Commissario delegato dell’individuazione delle «soluzioni ottimali
per il trattamento e per lo smaltimento dei rifiuti e per l’eventuale
smaltimento delle balle di rifiuti trattati dagli impianti di selezione e trattamento
dei rifiuti della regione» e dei connessi interventi in deroga anche
a provvedimenti di sequestro da parte dell’autorita` giudiziaria (articolo 2),
dell’attribuzione ai prefetti della Campania di «ogni necessaria determinazione
per assicurare piena effettivita` agli interventi ed alle iniziative poste
in essere dal Commissario delegato» (articolo 5) – per l’altro prefigura
concreti strumenti e modalita` per superare lo stato di emergenza, la cui
data di scadenza rimane fissata al 31 dicembre 2007.
Al riguardo si segnalano tre disposizioni, fra loro strettamente correlate.
In primo luogo, i presidenti delle province vengono nominati subcommissari,
col compito di attuare, d’intesa con il Commissario delegato,
«le iniziative necessarie ad assicurare la piena realizzazione del ciclo di
gestione e smaltimento dei rifiuti in ambito provinciale» (articolo 6,
comma 1).
In secondo luogo, e` prevista, con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri su proposta del Commissario delegato, la revoca della dichiarazione
dello stato d’emergenza «anche limitatamente a singoli ambiti provinciali
che presentano sufficiente dotazione impiantistica per assicurare in
via ordinaria il ciclo dei rifiuti» (articolo 6, comma 3).
In terzo luogo si stabilisce che, in sostituzione del Piano regionale di
gestione dei rifiuti, il Commissario delegato adotti, entro novanta giorni
dall’entrata in vigore del decreto-legge, sentita la Consulta regionale per
la gestione dei rifiuti nella regione Campania nonche´ il Commissario
per la bonifica, il Piano per la realizzazione di un ciclo industriale integrato
dei rifiuti per la regione Campania. Di tale Piano vengono altresı` individuati
i contenuti essenziali nelle «priorita` delle azioni di prevenzione
nella produzione, riutilizzo, riciclaggio del materiale, recupero di energia e
smaltimento», nonche´ nell’indicazione «del numero e della rispettiva capacita`
produttiva degli impianti che dovranno operare per ciascuna provinSenato
della Repubblica Camera dei deputati – 30 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
cia, ovvero per ciascuno degli ambiti territoriali interprovinciali che potranno
essere individuati d’intesa fra le province interessate» (articolo 9).
La connessione ravvisabile fra le disposizioni passate in rassegna
consiste nel ruolo assegnato alle province. Ad esse si riservano implicitamente
significative funzioni relativamente alla gestione ordinaria del settore,
ma ben piu` incisivi dovranno essere i poteri che alle stesse e` auspicabile
vengano riconosciuti; sulle province, infatti, non puo` che fare leva
la strategia, prevista al citato articolo 6 del decreto-legge n. 61 del 2007,
di fuoriuscita a tappe dall’emergenza, idonea a circoscrivere le aree territoriali
su cui si renda davvero necessario concentrare ancora gli sforzi in
vista di un rientro nell’amministrazione ordinaria.
La recentissima notizia che in novantacinque comuni della Campania,
dislocati prevalentemente nella provincia di Salerno, ma anche in quelle di
Avellino e Caserta, la raccolta differenziata supera la soglia del 35 per
cento, appare particolarmente emblematica di una realta` regionale eterogenea,
la quale richiede diverse modalita` e strumenti di intervento pubblico
anche alla luce del principio di differenziazione enunciato dall’articolo
118 della Costituzione.
Nel disegnare tale strategia, la normativa riportata rivela la consapevolezza
di dover puntare sulla cooperazione istituzionale fra livelli di governo,
non solo nella predisposizione del Piano per la realizzazione di un
ciclo integrato di rifiuti previo parere della Consulta regionale e del Commissario
per la bonifica, ma soprattutto con la nomina dei presidenti delle
province quali sub-commissari, nomina che non ha nulla a che vedere con
un rapporto gerarchico con il Commissario delegato e appare invece strettamente
funzionale a rinsaldare la cooperazione fra le maggiori autorita`
istituzionali coinvolte nel delicato passaggio dall’emergenza alla gestione
ordinaria.
9. Dopo il commissariamento: che fare.
Pur disegnando una strategia istituzionale che miri a ripristinare le
condizioni minime del passaggio alla gestione ordinaria, gli interventi prefigurati
dal decreto-legge n. 61 del 2007 risultano necessariamente circoscritti
alla data di scadenza del regime di emergenza commissariale. E ` verosimile
l’ipotesi che, entro tale data, non tutti gli enti locali investiti delle
funzioni di gestione ordinaria saranno in grado di fronteggiare i gravissimi
problemi presenti nel settore in aree significative e consistenti della Campania.
Al fine di «accompagnare» adeguatamente quegli enti nella fase
transitoria di fuoriuscita dall’emergenza, si rende pertanto necessario immaginare
fin d’ora interventi ausiliari della regione e dello Stato, entro
un tracciato di vincoli e di opportunita` che si passa ad esporre.
I vincoli vanno individuati, oltre che nel rispetto delle competenze
costituzionalmente garantite, nell’esigenza di non creare nuovi organismi,
che, come ha ampiamente dimostrato l’esperienza del Commissariato, rischierebbero
di incentivare un insediamento di personale non necessariamente
volto alla cura del pubblico interesse.
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 31 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
L’opportunita` deve consistere nel porre gli enti locali nelle condizioni
di espletare le funzioni e i compiti istituzionali loro assegnati: ed e` esclusivamente
rispetto ad essa che vanno finalizzate le modalita` di intervento
della regione e dello Stato.
L’ordinamento vigente prevede allo scopo uno strumento istituzionale
sufficientemente duttile, e che e` stato gia` impiegato nella prassi in una
quantita` di circostanze.
Si tratta dell’«Intesa istituzionale di programma» e del connesso «Accordo
di programma quadro», previsti dall’articolo 2, comma 203, lettere
b) e c), della legge 23 dicembre 1996, n. 662, recante misure di razionalizzazione
della finanza pubblica.
L’«Intesa istituzionale di programma» vi viene indicata (articolo 2,
comma 203, lettera b)) quale «accordo tra amministrazione centrale, regionale
o delle province autonome con cui tali soggetti si impegnano a collaborare
sulla base di una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie
disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure amministrative
occorrenti, per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi d’interesse
comune o funzionalmente collegati». A sua volta, per «Accordo di
programma quadro» si intende, alla stregua della lettera c) del predetto articolo
2, comma 203, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, «l’accordo
con enti locali ed altri soggetti pubblici e privati promosso dagli organismi
di cui alla lettera b), in attuazione di una intesa istituzionale di programma
per la definizione di un programma esecutivo di interventi di interesse comune
o funzionalmente collegati».
L’accordo di programma quadro, prosegue la citata normativa per
quanto qui interessa, «indica in particolare: 1) le attivita` e gli interventi
da realizzare, con i relativi tempi e modalita` di attuazione e con i termini
ridotti per gli adempimenti procedimentali; 2) i soggetti responsabili dell’attuazione
delle singole attivita` ed interventi; 3) gli eventuali accordi di
programma ai sensi dell’articolo 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142; 4)
le eventuali conferenze di servizi o convenzioni necessarie per l’attuazione
dell’accordo; 5) gli impegni di ciascun soggetto, nonche´ del soggetto cui
competono poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze; 6) i
procedimenti di conciliazione o definizione di conflitti tra i soggetti partecipanti
all’accordo; 7) le risorse finanziarie occorrenti per le diverse tipologie
di intervento, a valere sugli stanziamenti pubblici o anche reperite
tramite finanziamenti privati; 8) le procedure ed i soggetti responsabili per
il monitoraggio e la verifica dei risultati. L’accordo di programma quadro
e` vincolante per tutti i soggetti che vi partecipano. I controlli sugli atti e
sulle attivita` posti in essere in attuazione dell’accordo di programma quadro
sono in ogni caso successivi».
Nell’ipotesi in questione, l’applicazione di tale disciplina potrebbe
consistere nella stipulazione di un’intesa istituzionale di programma fra
Stato e regione Campania, quale necessario atto prodromico alla stipulazione
di un accordo di programma quadro fra Stato, regione Campania,
province campane e i relativi comuni capoluogo, entro il 31 ottobre 2007.
D’altra parte, la sequenza degli interventi disegnata in sede normativa
in riferimento all’accordo di programma quadro – individuazione delle attivita`
e dei relativi responsabili, approntamento delle risorse finanziarie
occorrenti, fissazione delle procedure e dei soggetti tenuti alla verifica
dei risultati – appare facilmente traducibile, nel caso in questione, in
una corrispondente distribuzione di compiti fra gli enti stipulanti. Infatti,
la preminente competenza in riferimento alla gestione dei rifiuti spetta
alle province, salve le piu` limitate attribuzioni dei comuni, mentre i soggetti
in grado di approntare risorse finanziarie e di verificare i risultati
della gestione vanno individuati nello Stato e nella regione, che in quanto
enti stipulanti dell’intesa istituzionale di programma potranno definire in
quella sede le rispettive responsabilita`.
Appare necessario che l’ambito temporale di efficacia degli strumenti
programmatori teste´ richiamati non superi il 31 dicembre 2008, termine
entro il quale dovra` aversi il ritorno all’ordinario riparto delle competenze
fra lo Stato, la regione Campania, le province e i comuni interessati.
Per quanto riguarda invece l’individuazione, nell’accordo di programma
quadro, del «soggetto cui competono i poteri sostitutivi in caso
di inerzie, ritardi o inadempienze» (punto 5)), occorre ricordare che la materia
e` ora disciplinata direttamente da fonti normative. Ci si riferisce in
particolare ai poteri sostitutivi della regione, che, per quanto riguarda specificamente
il caso di inadempimenti delle province nelle funzioni di gestione
dei rifiuti, trovano apposita disciplina nella citata legge regionale n.
4 del 2007 (articolo 7, comma 1, lettera s)).
Peraltro, indipendentemente dagli interventi che potranno prevedersi
nell’accordo di programma quadro, e` da ricordare l’attribuzione conferita
al Governo dall’articolo 120, secondo comma, della Costituzione (nel testo
adottato con la legge costituzionale n. 3 del 2001) del potere di sostituirsi
a organi delle regioni e degli enti locali anche in caso di «pericolo grave
per l’incolumita` e la sicurezza pubblica».
Nell’ipotesi di una degenerazione della situazione dei rifiuti in alcune
aree della Campania tale da attentare gravemente alla pubblica incolumita`,
e di accertata inerzia al riguardo delle competenti amministrazioni, non si
puo` invero escludere il ricorso al rimedio estremo, e finora mai impiegato,
della sostituzione governativa.
Tale rimedio sarebbe suscettibile di essere preso in considerazione
anche alla luce delle inadempienze e irregolarita` registrate in passato dalle
amministrazioni regionali e locali e dalla struttura del Commissario straordinario,
che hanno generato l’attuale situazione di emergenza rifiuti in
Campania e richiesto addirittura l’intervento della protezione civile.
E `
opportuno precisare che il potere sostitutivo – da esercitarsi, come
vuole l’articolo 120 della Costituzione, nel rispetto dei princı`pi di sussidiarieta`
e di leale collaborazione e secondo procedure definite con legge (nel
frattempo intervenuta: vedi la legge n. 131 del 2003) – puo` riguardare lo
svolgimento di un’attivita`, ma anche l’adozione di atti puntuali, purche` ricorra
al riguardo il presupposto dell’accertato inadempimento dell’ente
competente. E appare evidente come il ricorso a una simile estrema mi-
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 32 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
sura sarebbe tanto piu` giustificabile, e in grado di raggiungere l’obiettivo
prefissato, in un contesto istituzionale di costante verifica anche da parte
del Governo centrale dei risultati raggiunti dalle amministrazioni locali nel
settore della gestione dei rifiuti.
L’accordo di programma quadro si rivela strumento idoneo anche in
tale prospettiva.
10. Conclusioni.
La Commissione parlamentare di inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle
attivita` illecite ad esso connesse ritiene che sia ormai un dovere indifferibile
per tutti coloro che esercitano responsabilita` correlate alla gestione del
ciclo dei rifiuti in Campania – Governo, regione, province e comuni interessati,
oltre ovviamente al Commissario delegato – intraprendere, gia` a
partire dai prossimi giorni, un percorso mirato al graduale ritorno alla normalita`.
La sfida e` difficile, ma puo` essere vinta se nella politica e nelle
istituzioni prevarra` la voglia di innovare sulla tentazione di limitarsi alla
sterile riproposizione di posizioni e prassi operative che hanno accompagnato
l’intera vicenda dell’emergenza rifiuti in Campania, con gli esiti fallimentari
che sono sotto gli occhi di tutti.
Le tappe fondamentali di tale percorso, alla stregua degli elementi di
fatto e delle valutazioni in precedenza esposte nella presente Relazione,
sono riassumibili nei termini che seguono.
a) Per un ciclo integrato dei rifiuti.
Su questo versante, appare essenziale che trovi coerente attuazione,
nei tempi piu` brevi, il disegno degli interventi definito dal decreto-legge
11 maggio 2007, n. 61 «Interventi straordinari per superare l’emergenza
nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e per garantire
l’esercizio dei propri poteri agli enti ordinariamente competenti».
Si tratta, in particolare, di non alterare la sequenza operativa da esso delineata,
per non pregiudicare l’efficacia complessiva dell’intervento.
In primo luogo, occorre dare assoluta priorita` alla individuazione
delle discariche, accordando precedenza ai siti che offrano maggiori garanzie
dal punto di vista ambientale.
Nel contempo, al fine di ridurre progressivamente il ricorso alle discariche,
e` necessario avviare il commissioning del termovalorizzatore di
Acerra, individuando soggetti tecnicamente qualificati e con provata esperienza
gestionale in grado di governare la fase dell’avvio, con particolare
attenzione al contenimento delle emissioni entro parametri di assoluta
tranquillita` per la salute dei cittadini.
Quello del rispetto dei limiti in materia di emissioni – conviene qui
ricordarlo – e` un obiettivo agevolmente raggiungibile attraverso il ricorso
alle tecnologie gia` attualmente disponibili. Tuttavia, sara` indispensabile
individuare organismi di controllo – affidati al coordinamento di enti di
ricerca di elevato profilo tecnico-scientifico – cui affidare il compito di
un monitoraggio quotidiano dei dati di funzionamento dei diversi impianti.
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 33 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
Al fine di garantire un trasparente accesso alle informazioni ambientali
delle popolazioni residenti nelle aree interessate, tali organismi di controllo,
oltre a rendere pubblici in tempo reale i dati del monitoraggio sugli
impianti al camino, dovranno prevedere al loro interno adeguate forme di
rappresentanza delle comunita` locali.
Sempre sul versante dell’impiantistica, occorre avviare la realizzazione
di impianti, di preferenza in ambito provinciale, tenendo conto anche
delle disponibilita` manifestate al riguardo dai presidenti delle province
di Benevento e Salerno, utilizzando soluzioni tecnologiche (ormai giunte
allo stadio di applicazione sperimentale, quali la massificazione e la «digestione
anaerobica» con successivo utilizzo energetico del biogas ottenuto)
anche diverse dalla termovalorizzazione, e modulate sui volumi
dei rifiuti da trattare.
Infine, va programmata la manutenzione straordinaria e, piu` in generale,
il revamping dei sette impianti per la produzione di CDR; a questo
scopo, decisiva sara` una oculata e strategica utilizzazione dei volumi individuati
per gli stoccaggi provvisori per consentire gli indispensabili
«fermi» a rotazione dei suddetti impianti.
In tale complessivo contesto, e con un’impiantistica in grado di dare
uno sbocco al ciclo diverso dalle discariche, va poi inserita la raccolta differenziata.
I piani regionali e quelli provinciali di smaltimento dei rifiuti debbono
fissare gli obiettivi da conseguire nell’arco di vigenza dei piani
stessi, in conformita` alla legislazione nazionale vigente, nonche´ le modalita`
piu` efficaci per raggiungerli, i controlli e le verifiche opportune.
Qualunque sia il ciclo integrato di trattamento dei RSU, infatti, esso
sara` tanto piu` efficace quanto minore sara` la massa di rifiuti da trattare.
Al fine di mettere in comunicazione la raccolta con la fase dell’utilizzazione
industriale del differenziato, e` necessario avviare iniziative con
le associazioni di categoria maggiormente coinvolte, valutando altresı` il
diretto coinvolgimento nella raccolta delle imprese interessate. Operativamente,
oltre alla messa a punto di adeguate infrastrutture dedicate dislocate
sul territorio, si devono adottare tecniche di incentivazione finanziaria,
fino a prevedere adeguati meccanismi di premialita` per le comunita`
virtuose.
b) Per il decongestionamento istituzionale e la razionalizzazione delle
competenze.
Porre precisi e chiari punti fermi circa le attribuzioni di ciascuna
autorita` di governo e i congegni di reciproco raccordo e cooperazione istituzionale
e` condizione indispensabile per evitare dispersioni e conflitti, ed
orientare in senso sinergico l’intervento pubblico complessivo, tanto nell’immediato,
quanto nella direzione di una fuoriuscita dall’emergenza.
In tale prospettiva, appare necessario:
– semplificare ulteriormente il quadro istituzionale e gestionale, anche
mediante l’eliminazione degli enti di intermediazione burocratica;
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 34 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
– proseguire nell’ottica del decreto-legge n. 61 del 2007 nell’attribuzione
alle province di un ruolo decisionale piu` accentuato, anche nella
prospettiva di stimolare il meccanismo di fuoriuscita – per aree territoriali
– dall’emergenza, previsto dall’articolo 6 del decreto-legge stesso;
– attivare indefettibilmente i poteri sostitutivi dell’organo di governo
delegato in tutte le ipotesi di inerzia degli enti locali.
Su un versante gestionale piu` ampio, occorre inoltre introdurre meccanismi
di stretto raccordo fra la gestione dell’emergenza rifiuti e quella
delle bonifiche, al fine di:
– modulare tempestivamente e coerentemente gli interventi, soprattutto
in una fase, quale e` quella attuale, in cui il ricorso alle discariche
impone la realizzazione di interventi tempestivi finalizzati alla bonifica
e messa in sicurezza delle aree interessate;
– utilizzare le risorse anche provenienti dall’Unione europea e creare
occasioni di sviluppo sui siti bonificati.
c) Per un’efficace prevenzione delle infiltrazioni della criminalita` organizzata.
Nel quadro della cooperazione istituzionale fra Commissariato e prefetture,
tracciato dall’articolo 5 del decreto-legge n. 61 del 2007, appare
opportuno prevedere che il Commissario delegato possa interpellare le
prefetture competenti in ordine ai soggetti ed ai siti da utilizzare, al fine
di evitare pericoli di inquinamento mafioso.
Si tratta, in particolare, di porre le premesse per attivare un piu` ampio
raccordo fra le pubbliche amministrazioni, soprattutto sul terreno della circolarita`
delle informazioni.
In tale prospettiva, e` auspicabile la conclusione di un protocollo di
scambio informativo – anche per via telematica – tra le prefetture della
Campania e la Direzione nazionale antimafia, che consenta di potenziare
lo spettro conoscitivo dell’organo territoriale di governo e, quindi, soffochi
in radice ogni tentativo di penetrazione camorristica.
L’impegno della Commissione su questo terreno e`, peraltro, nel senso
piu` in generale di sollecitare la stipula di protocolli di trasparenza ambientale.
Tali accordi hanno l’obiettivo, ponendo in comunicazione anche telematica
gli organi della pubblica amministrazione destinatari di specifiche
competenze nel settore, di impedire, per un verso, ogni tentativo di infiltrazione
criminale nel ciclo dei rifiuti, e, per l’altro, di premiare le imprese
piu` attente al rispetto delle prescrizioni normative e degli standard in materia
di protezione ambientale.
d) Per una piu` incisiva tutela della salute delle popolazioni locali.
Occorre, in primo luogo, prevedere tempestivi interventi di bonifica
che assicurino priorita` a quei territori che sono stati interessati in questi
anni dall’apertura di discariche ovvero che presentino indici epidemiologici
allarmanti.
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 35 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
La Commissione ritiene indilazionabile promuovere un programma di
monitoraggio a carattere permanente avente ad oggetto la presenza e la
concentrazione di diossina nei territori maggiormente colpiti dall’emergenza
rifiuti nonche´ il livello di esposizione a rischio delle popolazioni
residenti nelle aree ove insistono discariche.
In tale prospettiva, appare essenziale il contributo che potra` dare l’Istituto
superiore di sanita`, con il quale la Commissione ha avviato una
consultazione finalizzata alla stipula di un protocollo di cooperazione, al
fine di coordinare e programmare gli interventi che dovranno essere realizzati
dall’ARPAC e dall’assessorato regionale all’ambiente, d’intesa con
le province e i comuni interessati.
In tal modo, potranno essere fra l’altro rese piu` tempestivamente disponibili
al Commissariato per l’emergenza rifiuti in Campania soluzioni
tecnico-operative per fronteggiare eventuali situazioni di pericolo per la
salute pubblica.
e) Dopo il Commissariato 7.
Il 31 dicembre 2007 scadra` il termine dello stato d’emergenza nel
settore dello smaltimento dei rifiuti della regione Campania; verra` cosı`
a scadenza la relativa gestione commissariale, ed appare inopportuno
che a quella data si faccia luogo ad ulteriori proroghe.
Si tratta di un passaggio molto delicato, al quale le amministrazioni
locali dovranno essere «istituzionalmente accompagnate» verso l’ordinaria
amministrazione.
Appare quindi essenziale individuare sin d’ora gli strumenti per garantire
un’ordinata transizione verso il regime ordinario.
Alla luce di quanto accaduto nel quadro della pregressa gestione
commissariale, sarebbe certamente un errore ripercorrere la strada della
creazione di nuove strutture amministrative.
Molto piu` convincente sembra invece alla Commissione l’utilizzo di
uno strumento istituzionale che appare particolarmente idoneo ad assicurare
un piu` efficace coordinamento dei vari livelli decisionali e una maggiore
responsabilizzazione dei soggetti coinvolti.
Si tratta dell’«Intesa istituzionale di programma» e del connesso «Accordo
di programma quadro» di cui all’articolo 2, comma 203, lettere b) e
c), della legge 23 dicembre 1996, n. 662, recante misure di razionalizzazione
della finanza pubblica.
Se si scegliera` di attivare tale meccanismo, Governo, regione Campania,
province campane e i relativi comuni capoluogo verranno chiamati ad
adottare entro tempi certi (piu` sopra, come si e` visto, si e` auspicata l’adozione
del termine del 31 ottobre 2007) in un contesto unitario e con evidenza
delle rispettive responsabilita`, le decisioni fondamentali relative al
ciclo integrato dei rifiuti, al relativo Piano regionale delle bonifiche e
alle correlate occasioni di sviluppo per le aree interessate.
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 36 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
——————————
7 Si fa rinvio a quanto piu` diffusamente riportato nel paragrafo 9 di questa Relazione.
Troveranno in tale contesto definizione, in particolare, le attivita` e i
relativi responsabili, le risorse finanziarie occorrenti, le procedure e i soggetti
tenuti alla verifica dei risultati.
Il fatto che, alla stregua dell’ipotizzato accordo di programma quadro,
debbano essere decisi, in un contesto programmatico unitario, vincolante
per tutti i soggetti istituzionali che vi partecipano, gli interventi da
realizzare, i relativi tempi di esecuzione, anche attraverso il ricorso a procedimenti
accelerati e le eventuali conferenze di servizi per l’attuazione
delle misure concordate, nonche´ gli impegni di ciascun soggetto, con preventiva
definizione delle risorse finanziarie da attivare e del soggetto cui
competono poteri sostitutivi in caso di inerzie, appare suscettibile di determinare
un forte elemento di discontinuita` rispetto al passato. Ad integrazione,
va ricordata la possibilita` dell’esercizio di poteri sostitutivi da parte
del Governo, ai sensi dell’articolo 120, secondo comma, della Costituzione,
in caso di inerzia dei soggetti istituzionalmente competenti a livello
regionale e locale ad adottare i vari interventi necessari nel quadro della
gestione del ciclo dei rifiuti.
In proposito, va comunque ribadito come l’ambito temporale di efficacia
degli strumenti programmatori sopra richiamati non debba superare
il 31 dicembre 2008, termine entro il quale si dovra` avere il ritorno al regime
ordinario delle competenze.
Senato della Repubblica Camera dei deputati – 37 –
XV LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
