Trasparenza della PA On line stipendi dei dirigenti e assenze del personale

Art. 21, co. 1, legge 69

In particolare, è l’art. 21, co. 1, della legge n. 69/2009 a
prevedere l’obbligo per tutte le pubbliche amministrazioni di
pubblicare nel proprio sito istituzionale le retribuzioni annuali, i
curricula vitae, gli indirizzi di posta elettronica e i numeri
telefonici ad uso professionale dei dirigenti e dei segretari comunali
e provinciali, nonché i tassi di assenza e di maggiore presenza del
personale distinti per ufficio di livello dirigenziale, aggiornati con
cadenza mensile .
Art. 29, Dlgs 150

Sulle assenze, ora l’art. 29 del Dlgs n. 150/2009, modificando
l’art. 71 del Dl n. 112/2008, prescrive che le pubbliche
amministrazioni rilevino mensilmente i dati quantitativi relativi alle
assenze per malattia dei dipendenti e li comunichino al dipartimento
della Funzione pubblica.
Finanziaria 2007

Peraltro, il diretto precedente dell’obbligo di pubblicare i dati
sulla dirigenza nonché sugli incarichi è la legge finanziaria per il
2007 dell’allora governo Prodi, che aveva statuito l’obbligo di
pubblicazione su internet di incarichi, retribuzioni, consulenze e
gettoni corrisposti da amministrazioni o aziende pubbliche, escluse le
società quotate in Borsa.
Le misure oggetto della circolare
perseguono quelle finalità di trasparenza e di repressione dell’odiato
fenomeno dell’assenteismo nel pubblico impiego che hanno connotato
l’attività del ministro Brunetta sin dai primi mesi dell’insediamento.
L’amministrazione come “casa di vetro”

Quanto alla trasparenza, gli interventi del ministro per la
Pubblica amministrazione e l’innovazione sono espressamente diretti al
compimento di una tendenza iniziata negli anni Novanta, che aveva preso
a prestito una espressione di Filippo Turati: l’amministrazione come
“casa di vetro”.
Dunque, una concezione della trasparenza come
strumento di controllo sociale e democratico, atta a produrre ogni
informazione utile per stimolare il senso di responsabilità e lo
spirito critico della collettività.
La circolare n. 3/2009

La circolare n. 3 del 17 luglio 2009, esplicativa dell’art. 21 della legge n. 69, ha poi chiarito la nozione di “retribuzione annuale” (ovvero tutti gli emolumenti afferenti al trattamento fondamentale e alla retribuzione accessoria), quella di “percentuali di assenza e dati di presenza del personale”
e offerto indicazioni per la massima omogeneità di tali pubblicazioni,
al fine di standardizzare i dati e consentire al dipartimento della
Funzione pubblica di effettuare il monitoraggio sul corretto
adempimento dell’art. 21.
La circolare, tra l’altro, si preoccupa
anche di garantire l’accessibilità dei dati all’interno dei siti
istituzionali, in quanto pubblicare il dato in un’area del sito
difficilmente rintracciabile costituisce un’elusione dell’adempimento
sostanziale imposto dal legislatore: a tale proposito, la circolare n.
1/2010 integra la n. 3/2009 e sottolinea che la sezione del sito in cui
devono essere pubblicate le informazioni deve chiamarsi “Trasparenza,
valutazione e merito” e non più “Operazione trasparenza”.
La circolare n. 5/2009

A ridosso, è poi stata pubblicata anche la circolare n. 5 del 12
ottobre 2009, ancora esplicativa dell’art. 21, in particolare in
relazione alle nozioni di “dirigenti”, “retribuzioni dei dirigenti”, “rilevazione percentuale dei tassi di assenza e presenza del personale” oltre che alle concrete modalità di pubblicazione.
Il Dlgs 150

Alle due circolari ha fatto, in breve, seguito il Dlgs n. 150 del
27 ottobre 2009, il quale, come ricorda la circolare in commento, ha
non solo confermato, ma anche implementato le misure di trasparenza
prevedendo, tra l’altro una nuova ed amplissima definizione di
trasparenza (art. 11) come “accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali, delle informazioni” relative ad ogni aspetto dell’organizzazione e dell’attività.

Più precisamente i siti, oltre alle già corpose indicazioni dell’art.
54 del Codice dell’amministrazione digitale (decreto legislativo 7
marzo 2005, n. 82) e ad integrazione degli obblighi descritti di cui
all’art. 21 della legge n. 69, dovranno contenere (co. 8 dell’art. 11):

a) il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità ed il relativo stato di attuazione;
b) il Piano e la Relazione di cui all’art. 10;
c) l’ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l’ammontare dei premi effettivamente distribuiti;
d)
l’analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell’utilizzo
della premialità sia per i dirigenti sia per i dipendenti;
e) i
nominativi ed i curricula dei componenti degli organismi indipendenti
di valutazione e del responsabile delle funzioni di misurazione della
performance di cui all’art. 14;
f) i curricula vitae dei dirigenti e dei titolari di posizioni organizzative, redatti in conformità al vigente modello europeo;
g)
le retribuzioni dei dirigenti, con specifica evidenza sulle componenti
variabili della retribuzione e delle componenti legate alla valutazione
di risultato;
h) i curricula e le retribuzioni di coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico-amministrativo;
i) gli incarichi, retribuiti e non retribuiti, conferiti ai dipendenti pubblici e a soggetti privati.
Rispetto al citato art. 21 della legge n. 69:
–
vengono aggiunti i curricula non solo dei dirigenti ma anche dei
titolari di posizioni organizzative (redatti in conformità al vigente
modello europeo) e le retribuzioni dei dirigenti (con specifica
evidenza sulle componenti variabili della retribuzione e delle
componenti legate alla valutazione di risultato);
– vengono in questa sede omessi, come meglio diremo, i dati dei segretari comunali.
Ancora,
con norma direttamente introdotta al co. 3 dell’art. 19 del Codice per
la protezione dei dati personali, la stessa legge delega n. 15/2009
statuisce che “le
notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia
addetto ad una funzione pubblica e la relativa valutazione non sono
oggetto di protezione della riservatezza personale”. Ne consegue la piena legittimità della pubblicazione sui siti istituzionali delle informazioni in oggetto.
I capisaldi della lotta all’assenteismo

Direttiva n. 8/2007

Quanto al profilo della lotta all’assenteismo, già nella direttiva
n. 8/2007 l’allora ministro per le Riforme e le innovazioni nella
pubblica amministrazione sottolineava che i controlli sulle assenze
costituiscono un importante strumento di gestione del personale, che si
affida ai dirigenti i quali devono assicurare il rispetto delle
prescrizioni in tema di produzione dei certificati medici.
In
detta direttiva i dirigenti delle strutture pubbliche sono invitati a
pretendere la produzione della certificazione sanitaria, anche per le
assenze brevi per malattia, nonché a concludere accordi con le
competenti strutture sanitarie o con altre strutture pubbliche allo
scopo di assicurare che ogni dipendente assente per ragioni di salute
venga sottoposto, nella stessa giornata, a visita fiscale.
Art. 71, Dl 112

Le prime misure di lotta all’assenteismo di questo Governo sono
contenute nell’art. 71 del decreto legge n. 112/2008, che, come è noto,
ha stabilito la decurtazione dello stipendio e l’ampliamento delle
fasce orarie di reperibilità del dipendente in malattia.
Nel Dlgs n.
150/2009, poi, l’obiettivo del decreto delegato di contrastare
l’assenteismo nelle pubbliche amministrazioni viene perseguito, oltre
che con gli obblighi di pubblicazione, anche con misure di natura
diversa:
– il nuovo art. 55-quater del Dlgs n. 165/2001 prevede la
sanzione del licenziamento nei casi di falsa attestazione della
presenza in servizio, giustificazione dell’assenza con certificazione
medica falsa o che attesta falsamente una malattia, assenza
ingiustificata oltre i termini previsti:
– il nuovo art.
55-quinquies collega alle medesime ipotesi di falsa attestazione della
presenza in servizio e di giustificazione dell’assenza dal servizio
mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamente uno
stato di malattia anche una sanzione penale per il dipendente e per il
medico;
– l’art. 55-septies reca misure per rafforzare i controlli
sullo stato di malattia; in particolare, la circolare n. 1/2010 in
commento segnala che, quanto al controllo dell’amministrazione sulla
sussistenza dello stato di malattia, è stato emanato il Dm 18 dicembre
2009 n. 206, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 206 del 20 gennaio
scorso, con il quale il ministro per la Pubblica amministrazione e
l’innovazione, in attuazione del citato art. 55-septies, individua le
nuove fasce orarie di reperibilità del lavoratore.

I chiarimenti sulla pubblicazione dei dati sulla dirigenza

Questo essendo il quadro normativo di riferimento e tali essendo i
descritti obiettivi di politica normativa, il dipartimento ha così
chiarito le apparenti discrasie tra le varie normative che in breve
tempo si sono susseguite in materia di trasparenza dei dati curriculari
e retributivi (e non anche, nonostante il titolo della circolare, in
materia di assenze):
– i contenuti da pubblicare sono quelli di cui
al co. 8 dell’art. 11 del Dlgs n. 150, nella misura in cui essi sono
più ampi e completi rispetto a quelli descritti nell’art. 21 della
legge n. 69;
– la presidenza del Consiglio dei ministri è
destinataria del solo obbligo di pubblicazione previsto dall’art. 21
della legge n. 69, in quanto l’art. 74, co. 3, del Dlgs n. 150 prevede
che sarà un Dpcm a determinare limiti e modalità di applicazione ad
essa del decreto medesimo;
– l’art. 11 del decreto n. 150, invece,
vincola nella sua interezza le Regioni in quanto la trasparenza
costituisce livello essenziale delle prestazioni da garantire su tutto
il territorio nazionale;
– la pubblicazione dei curricula riguarda
sia i dirigenti, sia i titolari di posizioni organizzative, mentre
quella dei dati sulle retribuzioni riguarda i soli dirigenti; coloro
che “rivestono incarichi di indirizzo politico amministrativo” sono soggetti ad entrambe le pubblicazioni;
–
i segretari comunali e provinciali, pure non espressamente contemplati
dal decreto n. 150, in via interpretativa devono ritenersi soggetti a
tutti gli obblighi di pubblicazione in commento.
Osservazioni finali

Quando si assiste a una produzione normativa vulcanica ed
alluvionale come quella che si è susseguita tra il 2008 e la fine del
2009 sulle materie della trasparenza totale e della lotta
all’assenteismo, è naturale che si verifichi l’esigenza di coordinare ex post le prescrizioni dettate dalle singole disposizioni per le amministrazioni destinatarie.
Dove
lo sforzo interpretativo è sfociato in una soluzione “additiva”
rispetto alla lettera della legge, come nel caso della sottoposizione
ai segretari comunali e provinciali a tutti gli obblighi di cui
all’art. 11 del decreto n. 150, una previsione forse volutamente omessa
per evitare problemi di interferenza con le competenze degli enti
locali in materia di organizzazione, lo strumento prescelto (la
circolare interpretativa) appare inadeguato allo scopo: col risultato
singolare che un segretario comunale di prima nomina dovrebbe vedersi
pubblicare sia il curriculum, sia lo stipendio, a differenza, ad
esempio, di un titolare di posizione organizzativa privo di qualifica
dirigenziale.
Occorre poi chiedersi, in generale, se la mera
pubblicazione sui siti, ovvero sul sito del dipartimento della Funzione
pubblica, di una grande messe di dati non trattabili, non processabili,
privi di un motore di ricerca, sia di per sé idonea a far compiere dei
sostanziali passi in avanti alla conoscenza da parte dei cittadini del
grado di efficienza con la quale la pubblica amministrazione impiega le
proprie risorse.
La circolare, pure nominalmente avente ad oggetto
anche la pubblicazione dei tassi di assenza, non si occupa di
promuovere la confrontabilità dei dati trasmessi dalle singole
amministrazioni: spesso i tassi di assenza vengono infatti pubblicati
in modo eterogeneo, che non permette confronti in quanto spesso
pubblicato in base a diverse aggregazioni (per area funzionale, per
dipartimento ecc.).
La circolare n. 1/2010, nel pur lodevole sforzo
di rendere la disciplina sugli obblighi di pubblicazione ancora più
chiara e sistematica, persegue nel solco della realizzazione di una
accessibilità davvero totale a “tutti” i dati sull’organizzazione e
l’attività della pubblica amministrazione, forse anche al di là della
stessa “capacità di assorbimento” delle informazioni da parte della
collettività.
Può infatti sostenersi che, oltre un certo limite, vi
sia un trade off tra la quantità delle informazioni prodotte e diffuse
e la loro qualità. Una messe forse eccessiva di informazioni, spesso
sproporzionata rispetto ai principi di pertinenza e indispensabilità di
cui al Codice per la tutela dei dati personali.